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정치


대표성 떨어지는 ‘선거구’ …21대에는 바꿔야 한다

- 4·15 총선 39일 전 급하게 선거구 획정
- 고질적 선거구획정 지연문제 반복
- 변동 최소화했지만 지역대표성 문제 여전
- 인구수는 투표가치 평등원칙과 직결되는 문제
- 4·15 총선 39일 전 급하게 선거구 획정
- 고질적 선거구획정 지연문제 반복
- 변동 최소화했지만 지역대표성 문제 여전
- 인구수는 투표가치 평등원칙과 직결되는 문제

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【M이코노미 문장원 기자】제21대 총선은 지난 3월 선거구조정을 거친 이후 치러졌다. 선거구획정위원회의 1차획정안을 국회교섭단체 3당이 한 차례 거부하는 진통을 겪은 뒤 국회본회의를 통과해 확정됐다. 선거구 개정안은 현행 지역구의석수 안에서 선거구의 변동을 최소화했다는 긍정적인 평가를 받았지만, ‘고질적인 선거구획정 지연문제’를 비롯해 ‘지역대표성약화’, ‘인구범위 설정의 자의성’ 등의 과제는 여전히 남아있다.

 

 

전체 지역구 의석수 변화 없이 일부 조정


국회의원선거구획정위원회가 펴낸 국회의원선거구획정위 보고서를 보면 1월 31일 기준 선거구 평균 인구수 20만 4,847명을 기준으로 선거구 인구하한을 13만 9,027명(전남 여수시갑선거구)으로, 인구상한을 27 만7,912명(경기 고양시정선거구)으로 설정했다. 전체 253개 선거구를 유지하기 위해 4곳을 분구하는 대신 4곳을 통합했는데, 세종특별자치시는 갑·을로, 경기 화성시갑·을·병은 갑·을·병·정으로, 강원 춘천시는 춘천시갑·을로, 전남 순천시는 순천시갑·을로 선거구가 늘어났다.

 

반면 서울, 경기, 강원, 전남에서는 선거구가 각각 1개씩 줄었다. 전체 지역구 의석수의 변동은 없었지만, 행정구역의 전체 또는 일부를 조정하는 구역조정과 경계조정을 많이 했다. 특히, 자치구·시·군을 구성하는 읍·면·동 단위를 이동시켜 인구수를 맞추는 경계조정이 가장 많이 활용됐다.

 

경계 조정된 선거구 중 주목되는 곳은 경기 화성과 강원 춘천, 전남 순천의 선거구다. 경기 화성은 봉담읍의 16개 리(里) 가운데 10개는 ‘화성갑’에, 나머지 6개는 ‘화성병’에 붙이 는 방법으로 경계조정됐고, 춘천시는 19개 면(面 과 동(洞)을 ‘춘천시·철원군·화천군·양구군 갑선거구’에, 나머지 6개 읍·면·동을 ‘춘천시·철원군·화천 군·양구군을 선거구’에 붙였다. 전남순천은 순천에 속하는 24개 읍·면·동 중 23개는 ‘순천시·광양군·곡성군·구례군 갑선거구’에 붙이고, 나머지 1개 면(해룡면)만 분리해 ‘순천시·광 양군·곡성군·구례군을 선거구’에 붙이는 방식으로 조정됐다.


변동 최소화했지만 지역대표성 문제 여전


이번 선거구획정은 그 변동을 최소화했지만 향후 과제도 남겼다. 먼저 지역대표성 문제다. 인구밀도가 낮은 농·산·어촌 지역에서 4~5개의 시·군을 합쳐 하나의 선거구를 구성하는 이른바 ‘거대선거구 문제’가 여전히 나타났다. 이들 거대선거구는 49개의 선거구가 있는 서울의 전체 면적(605㎢)보다도 적게는 3.9배에서 최대 8.9배나 넓다. 다수의 거대 선거구 출현은 강원과 경북의 지역대표성은 다른 시·도에 비해 상대적으로 약화될 수밖에 없다는 지적이 나왔다.

 

 

또 획정위의 인구범위 설정방식에서 인구기준을 자의적으로 적용했다는 비판도 있다. 획정위는 국회가 제시한 인구편차범위를 획정안에 반영하기 위해 2:1 범위를 임의의 지점으로 이동시키는 방식을 사용했다. 하지만 지난 2014년 헌법재판소는 인구기준과 관련해 최대·최소선거구방식에 의한 2:1과 함께 평균인구수 대비 상하편차 범위 ±33⅓%를 동시에 제시했다. 획정위가 조정된 인구범위를 적용하면 2:1 범위를 유지하더라도 평균인구 수 대비 ±33⅓% 범위와는 달라질 수 있다.

 

획정위가 선거구획정의 법정시한을 준수하지 못하고 총선에 임박해 획정안을 제출하는 고질적인 문제가 이번에도 반복됐다.  21대 총선의 선거구 획정은 선거일 전 39일인 3월에서야 확정됐는데 이는 지난 제17대 총선 선거구획정 이후 가장 급박하게 정해진 것이었다. 제17대는 선거일 37일 전에서야 선거구가 정해졌다. 제18대는 47일, 제19대는 44일, 제 20대는 42일이었다. 선거구획정이 지연될수록 그만큼 지역구 입후보 예정자는 선거운동의 어려움을 겪고, 유권자는 후보선택을 위한 정보를 얻지 못하게 되는 문제가 발생한다. 다만 선거구 획정에 필요한 인구 기준 및 시·도별 정수의 변동에 따라 정당 간 유불리가 갈린다는 점에서 구조적으로 합의 도출이 어렵다는 점이 있다.


인구 기준 이외 면적 기준 도입도 고려해야


우선 고질적인 선거구획정 지연문제 해결을 위해 획정안 제출기한을 현행보다 앞당기자는 주장이 나온다. 현재는 선거일 전 13개월까지 획정안을 제출하도록 규정하고 있다. 기한을 앞당겨 지역구 확정시점을 빠르게 하자는 것이다. 물론 여기에는 획정위가 정치권으로부터 독립성이 제고돼야 한다는 필요성도 제기된다. 획정이 지연되는 근본적인 이유는 의원 및 정당 간에 이해관계가 걸려있기 때문인데, 현재 공직선거법상 획정위 위원은 사실상 정당이 대부분의 선임하는 구조다. 이는 획정위 내부에서도 조기합의를 힘들게 하는 이유다.

 

또 획정위의 최대·최소선거구 간 인구범위 조정이 일정한 허용한 계를 벗어나지 않도록 제한할 필요가 있다. 선거구 획정의 현실적 어려움은 소선거구제, 인구편차기준의 엄격성, 도·농간 인구편중 등이 있다. 이를 고려할 때 인구범위를 유연하게 적용하는 것도 중요 하지만 과도하지 않은 범위이내로 인구범위 조정의 한계를 법제화할 필요가 있다. 특히 지역대표성을 문제는 선거구획정에서 인구기준 이외에 면적 기준을 도입을 고려해볼 만하다.

 

현재는 인구기준만을 엄격하게 적용해 선거구를 획정하는데, 이는 도시와 농촌 간 인구차이 때문에 필연적으로 거대선거구를 낳을 수밖에 없다. 이와 관련해 영국, 덴마크, 노르웨이, 캐나다 등의 국가들은 면적을 선거구획정에 실질적으로 반영하고 있다.

 

영국은 선거구획정에서 선거구의 크기가 1,200km²를 초과할 경우 인구기준 적용의 예외로 하고, 최대 1,300km²을 넘지 않도록 한다.  캐나다의 경우도 인구밀도가 낮은 선거구의 경우 인구편 차기준 ±25% 적용의 예외로 한다. 덴마크, 노르웨이 등 국토면적이 넓고 인구가 도시에 주로 몰려있는 스칸디나비아국가들의 경우 권역별로 의석을 할당할 때 인구수뿐만 아니라 면적도 의석수 산정에 반영한다.

 

인구수는 투표가치 평등원칙과 직결


국회입법조사처는 4월 ‘제21대 총선 선거구획정의 특징과 개선과제’ 보고서에서 “국회에 소속된 의원과 정당이 선거구획정의 직접적인 이해 당사자인 만큼 이견조율이 어려운 것은 구조적인 문제”라며 “획정이 늦어지면 선거를 준비하는 후보자나 투표를 해야 하는 유권자 모두가 선거직전까지 불확실한 상황에서 놓이게 된다”라고 지적했다. 이어 “선거구획정을 적절한 시점에 마무리하려면 획정위의 독립성 제고를 통해 획정기한을 준수할 수 있는 조건을 마련해야 한다”라고 덧붙였다.

 

 

이 보고서는 “선거구 획정에서 인구수는 투표가치의 평등원칙과 직결되는 가장 중요한 기준”이라며 “그러나 인구수라는 일면적인 기준적용으로는 도시지역과 비교해 농·산·어촌의 지역대표성이 상대적으로 약화되는 문제를 피하기 어렵다. 이 문제에 대한 해법으로 영국, 덴마크, 노르웨이, 캐나다 등의 국가사례에서처럼 면적을 선거구획정에 반영하는 방식을 전향적으로 검토할 필요가 있다”고 강조했다.

 

다만 “인구수 대비 면적요인을 선거구획정에 반영할 때 어느 정도의 비중으로 적용할 것인지는 여야 합의를 통해 입법 정책적으로 결정할 수 있을 것”이라며 “선거구획정의 인구 범위는 특정 선거구의 존폐 또는 경계를 결정짓는 중요한 기준이기 때문에 따라서 현재 획정위가 사용하고 있는 인구 상·하 한선의 범위 조정방식에 허용한계를 어느 정도로 설정할 것인지의 문제는 신중한 논의와 검토가 필요하다”고 했다.
 

MeCONOMY magazine May 2020  

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