사립대학을 둘러싸고 있는 국내외 환경이 급격히 변화하고 있다. ‘대학 진학자 수의 급격한 감소’라는 당분간 해결하기 어려운 문제도 있지만, 대학의 수도권 편중, 학생들의 수도권대학 선호 현상 등은 균형 있는 국가 발전과 지방 활성화에 문제가 되고 있다.
2000년 이전까지만 해도 고등교육에 대한 사회적 수요가 증가해 대학 진학자 수가 급격히 늘어나고, 정부는 입학정원 자율화 정책 등으로 종전의 규제를 무장 해제해 사립대학이 우후죽순처럼 설립되었다. 그런데 급격한 저출산은 세계 어느 나라도 겪지 않은 합계출산율 0.7명 대라는 불명예와 더불어 고등교육에도 타격을 주고 있다.
앞으로 얼마 남지 않은 2035년 이후에는 5년간 18세 인구가 13만 명이 감소한다. 1980년대 이후 넘치는 입학자를 수용하기 위해 특성화보 다는 어느 대학도 차이가 없는 학과가 설치되고 대학 규모는 매머드화하였다. 그러나 얼마 지나지 않아 학령인구의 급격한 감소로 인해 사립대학은 생존을 위해 규모를 축소 해야 하는 구조 조정의 위기를 맞이하였으며 현재는 급속 진행형이다.
학생의 납입금이 주요 수입원인 사립대학이 현재의 입학 정원과 재학생 규모를 유지할 수 없다는 것은 확실하며, 가까운 미래에 현존하는 대학 중 상당수가 사라진다는 우려가 사실이 되고 있다. 사립대학을 설치하는 학교법인 대부분은 재정적으로 영세하므로 대학을 운영할 정도의 지원을 기대하기 어렵고, 외국의 대학처럼 기부금 등 외부 재원의 확보가 어려운 사립대학이 기대하는 최후의 보루는 정부의 보조금일 수밖에 없다.
그래서 고등교육재정을 늘려달라는 요구도 끊이지 않는다. 우리나라 사립대학은 각자의 건학 정신에 기초해 자율성과 공공성의 균형을 도모하면서 시대의 요구에 부응하는 교육·연구 등을 추진해왔다. 학사 과정 학생의 약 80%를 교육함으로써 고등교육의 접근성 확보와 산업경제에 필수적인 인재 양성이라는 시대적 역할을 잘 해왔다. 이처럼 사립대학은 국립대학 이상으로 고등교육에 기여하고 있지만 학생 1인당 정부 재정 지원액은 국립대학의 0.6배 수준에 불과하다.
◇고등교육의 지역적 불균형
장래 인구 추계에 따르면 2050년 우리나라 인구는 2020년과 대비해 9.1%가 감소해 4700만명이 겨우 넘는다. 다만 이 추정치는 중위 추계이므로 출산율이 현재 상태를 유지 한다면 더 감소할 여지가 크다. 수도권은 최근 5년간 인구 가 줄지 않고 증가하는 추세이므로 앞으로도 일정 수준을 유지하겠지만 수도권과 멀어질수록 인구 감소는 지속되고 지역은 공동화되어 소멸지역이 나올 가능성이 높다.
최근 인구가 증가한 지역은 수도권인 인천, 경기와 수도권과 가까운 세종, 충남이었고 서울은 인구가 감소한 것으로 나타났다. 그러나 부동산 가격이나 생활비 등 경제적인 이유로 일시적으로 경기도 등 수도권을 주민등록지로 두고 서울의 직장에 출퇴근하는 잠정적 서울 시민(서울 진입 대기 인구)이 적지 않으므로 앞으로 서울은 인구가 증가 할 가능성이 높다.
한편, 기존 인구 감소 지역이 많은 전북, 전남, 경북, 경남 등 영남과 호남의 인구 감소와 고령화는 더 심각해질 것이다(장래 인구 추이에 의하면 시도별 2050년 인구는 2020년을 기준으로 경남 20.2%, 전북 18.1%, 경북 16.5%, 전남 15.0% 감소). 수도권의 인구 집중은 산업과도 연관이 크지만 고등교육의 현실과도 무관 하지 않다. 우리나라 4년제 대학 195개교 중 73개 교(국공립대학 8, 사립대학 65)가 수도권(서울, 경기, 인 천)에 집중되어 있다.
수도권 면적은 전국의 11.8%에 불과한데 35%에 해당하는 대학이 편중되어 있는 것이다. 학생 수 기준으로는 41%가 수 도권 대학에 재학하고 있다. 이러한 수치는 그간 고등교육 정책이 수도권 중심으로 만들어져 왔으며, 고등교육 정책으로 청년층이 수도권으로 집중하고 있다는 오해를 낳고 있다.
수도권 집중 시정 등의 관점에서도 지역 인재 육성 등을 통해 지역사회의 지속 가능한 발전을 견인하는 고등교육 기관의 역할은 중요하다. 학생이 지역의 인재 수요에 맞는 교육을 받을 수 있도록 전국의 각 지역에서 우수한 고등교 육에 접근할 수 있어야 하지만 현재로는 대학의 소재지가 위치재가 되고 대학 졸업장이 취업 시장에서 시그널링이 되고 있어 단기간에 무언가 바뀔 것으로 기대하기는 어렵다.
지금 정치권에서 추진하고 있는 행정 통합은 산업경제와 고등교육의 편중이 스펀지처럼 작용해 청년층이 수도권으로 집중되고 공동화되는 지방을 활성화하고 우리나라 전체의 활력을 높여 나가기 위한 고민으로 이해할 수 있다. 행정 통합시에 특정 지역에 편중된 대학 문제를 어떻게 개선할 것인가도 시야에 둘 필요가 있다. 대학의 지역 편중이 인구의 지역 격차를 초래하고 지역이 공동화해 소멸로 이르는 원인이 될 수도 있기 때문이다.
따라서 향후 대학 진학자 수 감소 등으로 대학 규모의 적 정화 등을 검토하는 때에는 고등교육에 대한 접근성이 전국적으로 균형 있게 보장되도록 경쟁력을 갖춘 지방 사립 대학에 인센티브를 부여하는 등의 정책을 검토할 필요가 있다. 이하에서는 우리보다 저출산을 미리 경험하고 고등교육 정책에서 학령인구 감소가 주요한 키워드가 되어 있는 일본의 최근 사립대학 정책 중 대학과 지역사회의 관계 에 대한 논의를 중심으로 살펴보고자 한다.
◇일본의 고등교육 정책의 방향성
일본에서 대학과 지역사회와의 관계는 지역 창생의 논의에서도 크게 다뤄져 왔다. 2006년 12월에 개정된 ‘교육기 본법’ 제7조 제1항에서는 “대학은 학술을 중심으로 높은 교양과 전문적 능력을 배양하면서 깊은 진리를 탐구해 새로운 지식을 창조하고 이들의 성과를 널리 사회에 제공함으로써 사회 발전에 기여해야 한다”고 해 대학의 기능 중 하나로 사회공헌이 명확히 위치하게 되었다.
‘교육기본법’ 전면 개정 시 국회 심의에서는 대학의 기능 중 교육, 연구, 사회공헌의 관계에 대해 ‘사회공헌을 위해 교육과 연구가 이루어지는 것을 의미하는 것은 아닌지’가 문제시되었으나 문부과학성은 ‘사회공헌을 위해 교육과 연구가 이루어지는 것이 아니라 교육하고 연구를 추진함으로써 결과적으로 사회에 공헌한다’는 것을 의미한다는 정부 답변으로 정리되었다.
‘교육기본법’에서 대학의 기능에 사회공헌을 신설하고 이어서 2007년 개정된 ‘학교교육법’ 제83조의 대학의 목적에 사회공헌이 삽입된 것을 계기로 문부과학성에서는 2012년 6월 ‘대학개혁 실행 플랜’을 책정해 지역재생의 핵이 되는 대학, 평생학습의 거점이 되는 대학, 사회 의 지적 기반으로서 역할을 하는 대학의 COC(Center of Community) 기능 강화를 대학개혁 방향성으로 제시해 지역에서 대학의 역할을 명확히 하였다.
◇‘고등교육 그랜드디자인’ 답신
2018년 11월 26일에 중앙교육심의회가 답신한 ‘2040년을 대비한 고등교육의 그랜드디자인’에서는 “대학은 교육과 연구를 일체 불가분으로 해 인재 육성과 연구 활동을 하고 이를 위한 조직이 정비되어 거버넌스가 기능하고 자원 배분이 이루어짐으로써 ‘지식의 공통 기반’으로서 사회를 돕고 있다.
이 활동이 현재의 사회를 돕고 또 미래 사회를 창출하기 위해 공헌해 가는 것이 중요하며, 이를 위해서는 교육과 연구를 통한 활동을 사회에 발신해 투명성 확보와 설명책임을 다해가는 것이 필요하다”고 해 고등교육과 사 회와의 관계를 강조하고 있다.
그리고 “인구 감소가 급속히 진행되는 지금부터 20년간 에는 지방에서 질 높은 교육 기회의 확보가 큰 과제가 된 다-(중략)-고등교육의 장래상은 국가만이 제시하는 것이 아니라 각각의 지역에서 고등교육 기관이 산업계 및 지자 체를 포괄해 각각의 장래상이 되는 고등교육 그랜드디자 인이 논의되어야 하는 시대를 맞이하고 있다고 생각한다” 고 전제하고, “지역의 고등교육기관이 고등교육이라는 역할을 넘어 지역사회의 핵이 되어 산업계 및 지방자치단체 등과 함께 장래상의 논의 및 구체적인 연계·교류 등의 방안을 논의하는 ‘지역연계플랫폼(가칭)’을 구축”할 필요가 있다고 제안하고 있다.
◇‘지(知)의 총화’ 답신
지난해 2월 21일 중앙교육심의회 답신 ‘우리나라의 「지 (知)의 총화」 향상의 미래상-고등교육 시스템의 재구축-’ 은 ‘지(知)의 총화’(수×능력)를 향상하기 위해 급속한 저출산 등을 고려해 고등교육 전체의 규모(Size) 적정화를 도모하면서 규모의 적정화로 잃을 수 있는 엑세스 Access)를 확 보하면서 교육·연구의 질(Quality)을 높이는 것이 앞으로 고등교육이 지향해야 할 모습이라고 총괄하고 있다.
이 답신에서는 고등교육이 지향할 모습으로 “저출산이 진행되는 가운데 지역에서 고등교육 기회의 확보 및 고등교육 기관 간의 연계 등을 통한 고등교육의 기능 강화”가 가장 중요하다. 특히 지방의 고등교육기관이 담당할 다면적인 역할을 고려해 지역 간의 연계를 강화하는 것이 요구된다”고 하고, “고등교육기관은 이노베이션의 창출을 위해 공공재로서 한층 속도감을 가지고 창출한 연구 성과를 사회에 실천해 환원하는 것에 더해 스스로 새로운 사회적 가치를 창조해 우리나라를 어떻게 변화해 갈 것인가에 대해 건설적인 제안을 해 가는 것이 기대된다”고 하고 있다.
◇최근의 동향
“지(知)의 총화” 답신을 바탕으로 ‘2040년을 전망한 사회와 함께 걸어갈 사립대학의 모습 검토회의’(이하 “검토회 의”)가 문부과학성에 설치되어 지난해 3월 10일에 제1회 회의가 개최된 이후 지역 인재 육성을 위한 사립대학의 역할이나 급격한 저출산을 고려한 대학 경영의 방향, 국제 경쟁력 강화를 위한 사립대학의 역할 등에 대해 집중적으로 논의가 진행되었다.
그리고 같은 해 8월에는 중간 정리, 올 2월에는 심의 결과를 총정리한 보고서가 제출되었다. 총정리한 내용을 간략히 살펴보면 저출산의 진행으로 인한 대학 진학자 수의 급감 등이 예상되는 상황에서는 “지 (知)의 총화”를 향상시키는 것이 필수이며, “지(知)의 총화” 향상을 위해 교육 연구의 질을 높이고, 의욕 있는 모든 사람이 고등교육을 누릴 수 있도록 사회적으로 적절한 규모의 고등교육 기회를 공급하며, 지리적·사회경제적 관점에서 접근성 확보를 통해 고등교육 기회의 균등 실현을 도모해야 한다는 점을 명확히 하고 있다.
학부생의 약 80%에 대한 교육을 담당하면서 국제 경쟁력 강화에 기여하는 연구 등을 추진하는 사립대학이 그 역할 을 강화해 나가는 것은 학생 한 명 한 명의 능력을 최대한 높이는 ‘질’의 향상에 기여하고 ‘접근성’ 확보에도 크게 공 헌하는 것이라고 지적하고, 사립대학은 필수 근로자나 산업 인재 등의 육성, 지역 활성화 등 다양한 관점에서 중요한 역할을 담당하고 있으며, 사립대학의 존폐가 지역의 활력에 큰 영향을 미친다는 점에 대해 사회 전체가 인식을 공유해야 한다는 점을 강조하고 있다.
사립대학의 사회적 역할을 한층 더 확고히 하고 성과를 창 출해 나가는 것은 대학 교육의 충실화라는 관점뿐만 아니라 경제 사회와 국민 생활의 향상 측면에서도 지극히 중요하므로 사립대학에 대한 공적 지원의 확충, 기반 경비를 비롯한 사학 지원의 확충이 필수라고 제안한다.
한편, 국민의 세금 부담을 재원으로 하는 사립학교 지원금 의 교육 투자 효과 등에 대한 사회의 관심도 높아지고 있어, 투명성과 공공성을 한층 더 높여 나가야 할 필요가 있다는 점도 부연하고 있다. 경영 위기에 처한 사립대학 등의 연명을 위해서 사용되는 일은 있어서는 안 되며, 교육 연구의 성과를 지속적으로 사회에 환원할 수 있는 대학 등에 적절히 배분되도록 하는 것이 필수이므로, 이러한 관점도 고려해 종전의 일률적인 배분 방식에서 벗어나 다음의 관점에서 차별화·중점화로 전환할 것을 제안한다.
지방에서 지역 수요에 부응하고 지역 경제의 주역이 될 인재 배출
교사, 보육사, 간호사 등 필수 인력의 양성
국제 경쟁력 강화에 기여하는 연구 환경의 확충
일본 산업을 지탱하는 이공·농과 분야의 인재 육성
대학 교육·연구의 질 향상을 위한 노력
또, 중장기적으로는 기존의 설립 주체에 따른 지원에서 벗어나 교육·연구의 기능과 성과에 주목한 지원 강화가 필요 하므로 현재 정부 차원에서 추진 중인 논의를 참고해 사립 대학의 강점과 특색을 적절히 평가하는 것을 전제로 설립 주체별에서 기능별 지원 체계의 도입을 검토해야 하며, 국가 재정 지원에 관한 기본적 사고방식과 고등교육 규모적 정화 관점을 바탕으로 너무 성급하지 않게 국가 주도의 사립대학 진흥 시책으로 전환해 나갈 필요가 있다고 제안하고 있다.
네 개의 시책은 ‘지역이 필요로 하는 인재 육성을 담당할 지방대학 중점 지원’, ‘일본의 경쟁력을 높이는 교육·연구를 담당할 대학 중점 지원’, ‘재편·통합으로 규모의 적정화를 위한 사립대학 경영 개혁 강화’, ‘교육·연구의 질 향상을 위한 중점 지원’이며 다음 호에서 상세하게 소개하고자 한다.
