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교육


사회 패러다임의 변화(5) 교육의 기회 균등

글 김상규 논설주간

 

교육격차는 엄마 뱃속에서 시작

 

국제정치와 경제 중심의 기사와 과학기술, 예술분야도 다루는 영국의 주간지 <이코노미스트>가 2017년 2월에 출판한 ‘2050년의 기술’(Megatech: Technology in 2050)에 ‘격차는 엄마 뱃속에서 시작된다’는 문제제기가 들어있다. 개인간 격차가 인생의 초기 단계부터 생긴다는 사실은 그간의 수많은 연구에서 증명됐는데, 그 중에서 우리를 놀라게 하는 연구결과는 1980년 미국 켄자스 대학 발달심리학자이자 교육학자인 하트와 리슬리가 시작해 2003년에 발표한 연구다. 그들은 아이가 3세가 될 때까지 부유한 가정과 가난한 가정의 자녀사이에 3,000만 단어의 차이가 생긴다고 하는 ‘유아기의 참사’(The Early Catastrophe)라는 주제의 논문을 발표했다.

 

단어의 질적 차이도 너무 커 전문직 고소득층의 아이들은 보호자들이 건 말 중 긍정적인 단어와 부정적인 단어가 6대 1이었지만 노동자 계층에서는 2대 1로 나타났다고 한다. 그런데 생활보호를 받는 계층은 비율 자체가 역전해 부정적인 단어가 2이고 긍정적인 단어는 1이라는 것을 확인했다. 그들의 연구는 사회적으로 많은 파장을 일으켰는데 이른 나이에 생길 격차를 시정하기 위한 정책이 도입된 사례가 적지 않다. 한 예로 로드아일랜드 주 프로비던스의 엔젤 타베라스 전 시장이 도입한 ‘프로비던스 토크’를 들 수 있다.

 

이 정책은 부모가 상시 몸에 지니고 다니는 디바이스를 제공해 부모가 어느 정도 자녀에게 말을 거는지를 기록함으로써 어떻게 하면 자녀와 커뮤니케이션을 잘 할 수 있을지에 관한 어드바이스를 제공하고 있다. 헤드 스타트 프로그램 등 인종간, 사회계층간 교육격차 해소를 위해 막대한 국민의 세금을 쏟아 붓는 미국의 사례라서 실감이 나지 않을 수 있지만 교육격차의 조기화는 우리나라도 예외는 아니다.

 

 

균등하게 교육을 받을 권리
 

헌법은 모든 국민에게 ‘능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리’를 부여하고 있으며, 교육기본법에서는 이를 보다 구체화 해 모든 국민은 ‘능력과 적성에 따라 교육 받을 권리’를 가진 다고 하고 있다. 그런데 모든 국민이 ‘능력에 따라’와 ‘균등하게’ 교육을 받을 권리를 가진다고는 하지만 상식적으로 볼 때 ‘능력에 따라’와 ‘균등하게’는 논리모순 관계인 것만은 분명하 다. 통상적 의미로는 능력이 높은 사람은 거기에 맞는 높은 교육을 제공하고 능력이 낮은 사람은 그 능력에 따라 낮은 교육을 제공한다는 의미로 해석할 위험성도 있다.
 

‘능력에 따라’의 의미를 분석적으로 살펴보면 교육의 목적이 ‘개인의 성장과 발달’이므로 ‘능력에 따라’는 ‘개인의 발달상 황과 성장에 따라’ 내지는 ‘능력의 특성에 따라’를 의미한다고 우선 정의할 수 있다. 즉, 교육의 기회균등 실현에 지장을 주는 능력을 크게 ①개인의 정신적·육체적 능력 ②부모의 사회적 지위, 지역적 배경, 가정의 빈부 격차 등 ‘사회 경제적 능 력’으로 구분할 수 있는데 헌법 및 교육기본법의 ‘능력에 따라’는 ①에 가까운 능력으로 해석할 수 있다.

 

우리나라 헌법학에서는 ‘능력에 따라’는 ‘교육외적 요인(성별, 종교, 사회적 신분, 재산, 신체조건, 눈치, 배짱 등)에 의한 제약의 배제’를 말하며 수학 능력에 의한 차별은 가능하다는 견해, ‘자신의 지적, 신체적 및 정신적 상황에 상응하는 교육’ 을 받을 권리, ‘능력은 일신전속적인 능력을 의미하며 재력, 가문, 신체적 지위 등에 따른 능력은 제외’, 능력이란 ‘일신전 속적인 재능’을 말하고, 재력이나 가정환경 등 비전속적인 조건을 의미하는 것이 아니며, ‘능력에 따른 교육이라 함은 정신적, 육체적 능력에 상응한 적절한 교육’ 등으로 해석하고 있다.

 

헌법재판소는 능력이란 ‘개인의 성향·능력 및 정신적·신체적 발달상황' 등으로 특성화 중학교는 ‘능력에 따라 학생을 선발하고 선발된 학생들에게 적합한 선택과정을 선택할 수 있도 록 한 것’, ‘지능이나 수학 능력이 있다고 해 만 6세가 되기 전에 앞당겨서 입학을 허용하지 않는다고해서 능력에 따라 교육을 받을 권리를 본질적으로 침해한 것으로 볼 수 없’고, ‘지 능이나 수학 능력 등이 있다고 해 제한 없이 다른 사람과 차별해 어떠한 내용과 종류와 기간의 교육을 받을 권리가 보장 된다는 것은 아니다’고 판시하고 있다.
 

‘평등’과 ‘균등’의 차이
 

그렇다면 ‘균등하게’란 무엇을 말하는 것일까? 우선 ‘균등’이란 평등을 의미하지 않고 공평을 의미하고 있다는 점에 유의 해야 한다. 예를 들면 평등은 아이나 어른이나 동일하게 같 은 양의 먹을 것을 주는 것인데, 공평은 아이에게는 아이에게 필요한 만큼의 먹을 것을 주고 어른에게는 어른에게 필요 한 만큼의 먹을 것을 주는 것을 의미한다. 그런데 우리는 이 렇게 중요한 이념적 문제를 소홀히 다루고 있으며 오로지 평등을 지고지선의 가치로 보는 정치나 정부 등 권력기관의 레토릭이 우세를 점하고 있다.

 

한 가지 지적하면 2001년에 제정 된 ‘남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률’은 고용에서 차별이 발생하고 있는 남녀의 차이를 없애 ‘평등한 기회 와 대우를 보장하고 모성 보호와 여성 고용을 촉진해 남녀고용평등을 실현’하는 것을 목적으로 한다. 따라서 ‘평등’이라는 용어는 잘못된 것이며 ‘균등’으로 해야 타당할 것이다.

 

교육정책에서도 마찬가지인데 ‘균등하게’는 능력의 높고 낮음에 관계없이 동일한 교육이 제공돼야 한다는 의미로 해석돼 획일적 교육, 형식적 평등을 조장하는 결과를 초래할 수 있다. 심지어는 학교 서열화를 없앤다고 외국어고나 자율형 사립고를 폐지하고자 온갖 수단 방법을 가리지 않고 열심이다. 그런데 획일적인 교육에서 ‘능력에 따라’ 교육을 하는 것이 가능할 것인지, 이러한 학교를 폐지하면 학교 서열화가 자연스럽게 없어질 것인지 의문이다.

 

헌법 제31조의 ‘균등하게’는 헌법 제11조 제1항(모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의해 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니 한다)의 확인이면서, 교육기본법 제4조 의 ‘성별, 종교, 신념, 인종, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건 등을 이유로 교육에서 차별을 받지 아니한다’는 소극적 측면과 교육적으로 불리한 조건에 있는 자에 대해 국가가 교육조건을 정비하고 더 후하게 지원한다는 적극적 측면을 가지고 있다.

 

그러므로 교육기본법에서는 국가와 지방 자치단체에게 학습자가 평등하게 교육을 받을 수 있도록 지역 간의 교원 수급 등 교육 여건 격차를 최소화하는 시책을 마련해 시행할 책무를 부여하고 있다. ‘누구에게나 동일’함을 의도하는 과도한 평등주의가 표를 모으기는 쉬울 수 있어도 ‘기회균등’을 이루지 못하도록 해 교육격차를 확대할 가능성 이 크다는 사실을 유념해야 한다.
 

 

‘평등주의’와 ‘교육의 규격화’

 

금년 3월에 학업성취도평가 결과가 발표됐다. 예상은 했지만 우리 학교교육이 어디로 가고 있는지를 알 수 있는 정부 의 공식 자료였다. 기초학력에 미달하는 학생들이 상당수에 이르고 지역 간의 격차도 과거와 다르지 않았다. 그런데 정부 가 내놓은 ‘기초학력내실화방안’에 의하면 교육의 사령탑이 자 한국교육의 이정표를 설계하는 교육부조차 “‘기초학력’의 개념이 애매하다”고 한다.

 

얼마 전 어느 지역에서 민주시민교 육의 의견을 묻는 설문조사에서 대부분의 교원들이 “필요하 다”고 응답했다는 언론의 발표를 보면서 ‘우리 교육은 그간 무엇을 했는가’라는 반문을 했지만 교육부가 ‘기초학력’에 대한 개념조차 가지고 있지 않다고 하니 그간 외국의 교육정책 사례를 모방해 한국 정책화 하는 데에는 능했지, 우리나라 교육의 고유성 확보에는 한발도 나아가지 못한 정치, 정부, 교 육전문가의 현실을 보는 것 같아 안타까웠다.

 

과거 우리나라의 교육정책을 보면 평등주의라는 가치를 전 면에 내세웠지만 실상 그 내용을 보면 ‘교육의 규격주의’ 그 자체였다. 교육개혁의 현재형도 마찬가지로 교육의 규격주의 를 더 견고히 하는 방향이다. 이미 지위경쟁이 점화해 폭발직 전에 있는 학부모들에게 교육에서 ‘평등’이라는 레토릭은 교육개혁의 지지층을 넓히는 도그마가 돼 있다. 그런데 교육의 규격주의를 마냥 반대하는 것은 아니지만 앞뒤가 맞지 않는 정책들이 한 두 개가 아니다. 예를 들면 학교나 지역실정을 고려해 교육적인 관점에서 학교가 결정해야할 자유학기제 (중학교 한 학기 동안 다양한 체험활동을 하는 제도)는 전국 의 어느 지역, 학교규모에 상관없이 규격화하면서 기초학력 의 내실화는 학교단위별로 처리하도록 하라니 무언가 앞뒤 가 맞지 않는다.

 

미국, 영국, 독일, 일본 등 교육선진국의 경우 교육기관의 설명 책임을 강화하기 위해 학교 선택제를 확대하고 학력진단 평가를 전국 공통으로 표준화해 실시하고 있다. 우리나라는 OECD가 실시하는 PISA 2015평가에서 성적이 크게 추락했는데도 그 원인이 무엇인가에 관심이 없고 전국 전수조사를 하던 학업성취도평가를 겨우 3% 정도만 표집해 실시했다. 그러나 앞서 소개한 국가에서는 종전에 없던 ‘학습도달도평가’ 를 새로 만들어 전국적으로 표준화해 실시하고 있다. 인재의 무한경쟁이 가속화되고 있는 글로벌사회에서 우리나라의 교육개혁은 거꾸로 가고 있다는 생각이 든다.
 

확대되는 유아기의 격차
 

지역간의 교육격차를 지역별 학력 격차, 수능점수 격차, 대학 진학의 격차 등으로 보는 관점이 많다. 부모의 학력·직업, 가계소득, 가정환경 등 사회 경제적 요인은 지역의 인구구성, 산업·경제 여건 등의 격차를 생성한다. 그리고 이러한 격차는 교육격차, 의료격차, 교통 등 공공서비스 격차 등 다양한 측면에서 지역격차를 재생산한다. 최근에는 저출산, 고령화 등 지역의 존립과 관련한 문제, 디지털 네트워크의 접근 문제 등 주민의 삶의 질과 직간접으로 관련된 격차도 새로운 사회 문 제로 대두되고 있다.

 

지역격차의 결정요인 중에서 가장 영향력이 큰 것은 교육격 차다. 누구나 태어나면 인생의 전반기에 학교교육을 받게 되는데 학교교육의 격차를 만들어내는 것은 가정의 사회경제 적 배경 외에도 수많은 결정요인이 있다. 최근에는 취업률이 저하되고 취업을 해도 충분한 급여가 보장되지 않는 근로자 가 지방을 중심으로 증가하면서 취학전 교육으로 지역격차 가 확대되고 있다.

 

전국 유치원 취원율은 49.4%이며 3~5세 중 보육시설인 어린이집에 다니는 아이들을 포함해도 취학전 교육을 받지 못 하는 아이들이 전국에 11만명 이상이 있다(2016년 기준). 서울의 고소득층이 밀집한 지역에는 한 달에 수백만원이나 하는 영어유치원에 대기를 해야 입학할 정도이지만, 지방에는 유치원 교육을 경험할 수 없는 지역도 적지 않다. 설령 유치원에 취원을 하더라도 도시지역과 농어촌 지역은 교육 활동 등 질적 측면에서 차이가 날 수밖에 없다.

 

유치원 원생이 20 명에 미치지 못하는 유치원이 대도시는 10% 내외인 반면 농어촌 지역을 많이 포함하고 있는 지역은 50%에 육박하고 있 다. 원생수가 소규모인 유치원에 장점이 전혀 없는 것은 아니 지만, 다양한 교육활동이 어렵고 아이들의 동료관계가 고정 화되기 쉬우며 사회 정서적 발달을 기하기가 어렵다. 그리고 교육재정이 충분하지 않을 때에는 교육행정의 효율성을 명 분으로 통폐합하려는 등 아이와 학부모들을 불안하게 할 수 도 있다.

 

 

교육격차의 상승작용

 

의무교육단계인 초등학교와 중학교도 지역 간에 교육격차가 존재한다. 의무교육은 누구나 지역의 학교에 입학해 차별 없이 균등하게 교육을 받도록하는 ‘교육의 기회균등’ 이념이 철저한 학교단계이다. 그러므로 누구에게나 균등하게 처 우하는 형식적 평등을 일차적으로 실현해야 하며, 경제적·신 체적으로 곤란을 겪는 학생을 더 후하게 처우하는 실질적 평등정책도 마련해야 한다. 즉 출생이나 생래적 자원의 불평등은 부당하므로 어떻게든 국가는 이러한 계층에 대해 보상해야 하며 이는 바로 존 롤스가 말하는 ‘격차원리(정의의 제2원리)’다. 그럼에도 불구하고 지역간에 의무교육의 격차가 생기고 있으며 이는 과거와 크게 다르지 않다는 사실에 주목할 필요가 있다.

 

1970년에 서울에서는 초등학교를 졸업하고 중학교에 진학 하는 학생 비율이 85%였지만 농촌지역이 많은 충청북도는 56.4%로 30% 정도의 격차가 있었다. 남녀간 격차도 커서 여학생 진학률은 42.1%에 불과했다. 지역 안에서의 교육격차도 심각해 비슷한 시기인 1972년 전라남도의 중학교 진학률은 도청소재지인 광주시 80.6%, 도시인 여수시 75%였지만, 도서지역인 진도군과 완도군은 각각 51.9%, 46.4%였다.

 

국민의 교육열과 교육재정의 증가, 민간의 교육참여(사립 학교) 등이 결합해 중학교 취학률(학령인구의 취학비율)은 1990년 91.6%, 고교 취학률은 2005년에 91%를 달성해 보통 교육의 보편화를 이뤘다. 중학교는 전국으로 의무교육이 확 대된 2000년 이후 완전취학률에 도달했으며 고등학교도 준 의무교육이라 할 정도로 대부분이 진학을 하고 있다. 전국의 도시지역이든 농어촌 지역이든 고교까지 진학을 하는 시대 가 됐으므로 지역간 교육격차는 없다고 생각하는 사람들도 있겠지만 교육의 질, 즉 학력에서 지역간에 격차는 여전하다. 그리고 이 격차는 고등교육, 사회이동으로 상승작용을 하고 있다.
 

교육격차의 사회화

 

학생들의 3% 정도만 표집해 실시한 결과이므로 그렇게 신뢰하지는 않지만 ‘2017년 국가수준 학업성취도(중학교) 평가’ 결과를 보면 지역간의 학력격차는 크다. 학업성취도평가는 ‘학생들의 교과별 학업성취의 추이를 파악함으로써 교육과 정의 교육목표 도달 정도와 함께 교육과정 개선을 위한 기초 자료를 제공’하기 위해 중학교 3학년과 고교 2학년을 대상으 로 하는데, 중학교와 고등학교에서 우수학생 비율과 기초학 력 이하 학생비율 모두 지역간 격차가 생기고 있다.

 

따라서 우리나라 대도시는 고학력, 읍면지역은 저학력이 일반적인 현상이라고 봐도 크게 무리가 없을 것이다. 미국이나 영국, 일 본 등 선진국에서는 공립과 사립간에 다른 학교제도기준을 적용하므로 공사립간 학력격차가 현저하게 나타나고 있는 것과 대조적으로 우리나라는 국공사립 구분없이 동일한 학교제도기준이 적용되므로 공사립간에 학력격차가 없는 대 신에 지역간의 교육격차는 크다는 특징이 있다. 서울대학교 대학생활문화원이 2015년 신입생을 대상으로 조사한 자료에 의하면 설문조사에 응답한 학생 중 서울, 수도권, 대도시 출신이라는 응답이 77.2%였다는 사실이 바로 지역간 교육격 차의 현주소이다.

 

고등교육에서도 지역간 교육기회 격차는 크다. 우리 교육사에서 가장 획기적인 교육개혁으로 자타가 평가하는 이른바 ‘5·31 교육개혁안’에서 대학설립준칙주의를 제안한 것이 계기 가 돼 대학설립이 용이해지고 대학입학정원이 자율화돼 대학이 우후죽순처럼 생기고 전국의 대학이 여느 백화점에나 진열돼 있는 물건처럼 동일한 학과를 설치하면 대학을 운영하는 것이 가능했다.

 

그런데 채 20년도 되지 않아 문을 닫거나 곧 문을 닫아야 한다고 경고장을 받은 대학이 생기고 있다. 고등교육정책의 핫 이슈가 돼 있는 대학구조개혁평가(2015년 1주기)에서 성적 이 좋지 않은 66개 대학 중에서 4년제 대학 16개교와 전문대 학 12개교가 2017년도 학자금 대출 제한대학의 명단에 이름을 올렸다. 불명예 대학들의 대부분은 정부의 설립 장려 내지는 방임에 의해 생긴 대학이라는 점에 주목할 필요가 있다.

 

4년제 대학 16개교 중 7개교, 전문대 12개교 중 3개교가 대학설립준칙주의 이후에 설립한 학교들이다. 그 중 4년제 대학 1개교는 학교운영상 도저히 회생할 수 없다고 판단해 폐교됐다. 잠재적 생존 가능성이 적은 대학 대부분은 지방대학으로 전라남북도와 경상북도에 소재한 대학들이 많다. 과거 특정지역에 대한 우대정책이라고 높이 평가했을 일이 20년도 지나지 않아 서에서 동으로 부는 강력한 편서풍에 가속도가 붙은 부메랑이 되고 있다. 결과적으로 지역의 고등교육이 쇠퇴하면 교육의 수도권 집중현상은 더 심화되고 지역 간 격차는 더 확대될 것이다.

 

MeCONOMY magazine May 2019

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