국가는 법과 제도로 서 있다. 지방의 존립이 위태로운 현재 상황에서 지방 회생을 위한 다양한 국가적 시도가 한창이다. 지방 회생을 상황적합적 국가 권한 배분에서 실마리를 찾아보고자 한다. 정치제도 개혁을 통해 지속 가능한 지역사회 구축의 새 장이 열리길 소원한다.
지방소멸은 단지 인구 문제에 국한되지 않는다. 이는 정치, 경제, 사회 전반에 걸쳐 구조적인 불균형이 누적되어 발생한 복합 위기이다. 수도권 일극 체제는 대한민국의 국가 운영 방식이 지나치게 중앙집중적으로 설계되어 있다는 점을 방증하며, 지방은 피폐해지고 있다. 저출산, 고령화, 청년 인구 유출, 지역 산업 기반 붕괴는 지방이 더 이상 자생할 수 없는 상황임을 보여준다.
이러한 위기 상황에서 지방을 단순한 지원의 대상으로 바라보는 시혜적 접근은 한계에 봉착했다. 지방의 문제는 지방에서 해결할 수 있도록 정치제도적 개혁이 병행되어야 하며, 그 중심에는 '자치분권'이 있어야 한다. 정치제도 개혁을 통한 자치분권 강화를 중심으로 지방 회생 전략을 제안한다.
중앙집중 체제의 한계와 자치분권의 필요성이 대두되고 있다. 대한민국은 오랫동안 중앙정부가 정책을 설계하고 집행하는 구조를 유지해왔다. 지방정부는 중앙의 계획을 단순 이행하는 수준에 머물렀고, 예산 및 인사권 등 핵심 권한이 제한되면서 실질적 자율성이 부재했다. 설령 권한이 있다고 하더라도 매우 미약한 수준에 머물러 있다. 이러한 구조는 지역 실정에 맞는 정책 수립을 어렵게 만들고, 지역 주민의 참여와 책임감을 저해했다.
자치분권은 단순히 권한을 나눈다는 의미가 아니라, 지역이 스스로 문제를 진단하고 해법을 구상하며 실행까지 담당할 수 있는 구조로의 전환을 의미한다. 이는 지방의 회생을 위해 반드시 전제되어야 할 정치제도적 기반이다. 즉 자치분권 강화를 위한 제도 개선이 필요하다.
정치제도 개혁의 방향의 첫 단추가 헌법과 지방자치법 개정이다. 지방분권을 실현하기 위해서는 국가 운영 시스템 전반을 손질해야 한다. 우선, 헌법에 명시된 지방자치 조항을 실질화할 필요가 있다. 현재 헌법 제117조와 제118조는 지방자치단체의 자치권을 인정하고 있지만, 실질적 권한을 구체적으로 보장하지 않는다. 개헌을 통해 지방정부의 입법권, 재정권, 조직권을 명시적으로 규정하고, 중앙정부와 대등한 파트너로서 지방의 위상을 제고해야 한다.
또한 지방자치법의 전면 개정도 요구된다.
2022년부터 시행된 지방자치법 전부개정안은 단체장과 의회의 권한 분리, 주민조례발안제 도입 등 의미 있는 진전을 이루었지만, 여전히 미흡하다. 예컨대 기관구성 다양화 조항은 선언적 수준에 그치고 있으며, 지방의회의 자율성이 제한적이다. 법 개정을 통해 지방정부가 지역 특성에 맞는 제도적 실험을 할 수 있도록 제도적 유연성을 확보해야 한다.
재정분권과 지역재정 자립 기반 강화가 필요하다. 지방정부가 실질적인 자치 주체로 기능하기 위해서는 독립된 재정이 필요하다. 현재 지방세와 지방교부세 등으로 구성된 지방재정 구조는 중앙의 통제력이 여전히 강하다. 특히 보조금 의존도가 높은 기초자치단체는 중앙정부의 방침에 따라 사업을 집행할 수밖에 없는 구조이다. 이를 개선하기 위해서는 지방세 비중 확대, 국세와 지방세 간 비율 재조정, 보통교부세 배분 방식의 합리화 등이 필요하다.
더불어 지역 내에서 자체적으로 수익을 창출할 수 있는 기반을 마련해야 한다. 예를 들어, 지역화폐와 같은 순환경제 모델, 지역기반 사회적 경제 생태계 조성, 공공개발이익의 지역 환원 등을 통해 재정의 자생력을 키울 수 있다. 이와 병행하여 지방채 발행 권한 확대 및 책임 예산제 강화 등을 통해 재정 자율성과 책임성을 동시에 확보하는 것이 중요하다.
주민주권 실현과 참여민주주의 확장을 통해 주민이 주인 되는 지역으로 만들어야 한다. 지방회생의 핵심은 주민이다. 지역의 문제를 가장 잘 아는 것은 주민이며, 지역의 지속가능성도 주민의 주도성과 참여에서 출발한다. 자치분권은 곧 주민주권이다.
이를 제도적으로 뒷받침하기 위해서는 다양한 주민참여제도가 실질적으로 작동해야 한다. 주민참여예산제, 주민조례발안제, 주민소환제, 주민감사청구제 등이 지역의 실정에 맞게 활용되어야 하며, 형식적 절차에 그치지 않도록 지속적인 교육과 제도 보완이 병행되어야 한다.
그리고 지역 미디어, 공론장, 시민단체 등의 자생적 주민 거버넌스를 강화함으로써 정책 결정과 집행 과정에서의 투명성과 민주성을 제고해야 한다. 주민과 지방정부가 협치하는 구조는 지방의 문제를 공감과 소통을 통해 해결하는 동력이 된다.
균형발전과 초광역 연계 전략이 요구된다. 지방자치단체의 역량 차이를 고려할 때, 일정 규모 이상의 정책 조정과 협력이 필요하다. 이를 위해 도입된 초광역협력 모델(예: 메가시티 구상)은 생활권·경제권 중심의 실질적 통합이 되어야 한다. 초광역 단위의 교통, 산업, 환경, 교육 정책 등을 공동으로 추진하고, 이를 위한 특별법 제정과 재정 인센티브가 뒷받침되어야 한다.
동시에 수도권과 비수도권 간의 격차 해소를 위해 국가 차원의 균형발전 전략이 더욱 과감해져야 한다. 공공기관 이전, 지역 인재 채용, 지방대학 활성화, 기업 입지 유도 등은 단기적 효과에 그치지 않도록 지속 가능성과 자생력을 갖춘 정책으로 설계되어야 한다.
특히, 고려해야 할 사안은 행정 규모의 크기다. 행정 규모의 지나친 확대는 자치권 행사를 저해할 개연성이 있다. 그래서 자치분권에 입각한 메가시티 연계 전략에서 과도한 행정 통합은 지양해야 할 필요가 있다.
지방소멸의 위기를 극복하기 위한 해법은 더 이상 중앙정부의 시혜적 지원에 의존할 수 없다. 자치분권은 지방이 스스로 살아남을 수 있는 생태계를 만드는 데 있어 가장 근본적이며 구조적인 접근이다. 정치제도 개혁을 통해 지방정부의 실질 권한을 보장하고, 재정 자립과 주민 참여를 확대하며, 초광역 및 국가적 차원의 균형발전을 동시에 추진해야 한다. 자치분권과 균형발전, 즉 씨줄과 날줄이 조화롭게 짜여질 때 국가의 지속가능성이 확대되고, 지방 회생 가능성도 높일 수 있을 것이다.
이러한 전략은 단기간에 완성될 수는 없다. 그러나 지금 이 방향으로의 전환을 시작하지 않는다면, 지방은 점차 회복 불가능한 수준으로 침몰하게 될 것이다. 자치분권은 단지 지방의 문제가 아니라, 대한민국 전체의 지속 가능성과 연결된 과제다. 정치와 제도가 변해야 지방이 살고, 지방이 살아야 국가가 지속 가능하다. 지금이 바로 자치분권형 국가로 전환해야 할 때다.
