대구가톨릭대학교(총장 우동기) 연구팀(연구책임자, 정일환 교육학과 교수)은 한국연구재단 지원으로 2개년에 걸쳐 ＜저출산 및 인구감소시대에 대응한 소규모학교 운영모델 개발 연구＞(2020년 7월～2022년 6월)를 수행하고 있다. 이 연구에는 정일환·정현숙·전영권(대구가톨릭대학교), 김상규(전북대학교), 박찬호(계명대학교), 주동범(부경대학교), 윤종혁(한국교육개발원), 이대희(광운대학교) 등 교육법 제도·정책, 교육과정, 교육사회학, 교육정치학, 지역학, 행정학 등 다양한 전문분야의 연구자와 외국 제도를 연구하는 전문가(일본제도 : 츠쿠바대학 현재균, 영국제도 : University College London 강호원, 독일제도 : 서경대학교 정수정)가 참여해 학제적 접근방법에 의하여 연구를 추진하고 있다.
1980년대 중반 인구치환수준(인구를 유지하기 위한 출산율 로 2.1명 정도임)이 붕괴된 후 계속되고 있는 저출산은 우리 사회의 모든 분야에 네거티브한 영향을 미치고 있다. 저출산은 학령인구의 감소로 이어지는데 그래프에서 나타나고 있는 것처럼 2040년 학교단계별 입학자는 2020년과 대비하여 50% 가까이 감소할 것으로 예상된다. 학생 수의 감소라는 미증유의 변화로 인하여 교육시스템의 재편성과 정책 전환이 불가피한 상황에 놓여있다.
예를 들면, 그간에는 농어촌 지역의 소규모학교를 통폐합하는 정책이 기조였지만 학령인구의 감소로 소규모학교가 도시지역 등 전국적으로 일반화되고 있으므로 교육의 격차 해소와 지역간 균형발전을 위해서는 통폐합이 정답이 아니며, 소규모학교의 교육을 활성화하는 새로운 모델을 개발하는 방향으로 정책 전환이 필요하다.
즉, 지금까지 소규모학교는 교육재정의 효율화를 명분으로 학교 통폐합으로 유도하는 정책이 일반적이었다면 앞으로는 소규모학교의 교육력을 어떻게 향상시킬 것인가에 대한 방법과 전략을 찾아가는 노력이 있어야 한다. 교육재정을 효율화하기 위하여 통폐합 기조를 고수하는 경우 소외되고 낙후된 지역 아이들의 교육기회는 줄어들 수밖에 없으며, 결과적으로 지금도 상존하고 있는 교육의 지역간·계층 간 격차를 확대할 가능성이 높다. 따라서 현 단계에서 가장 중요한 것은 소규모학교의 교육력을 향상하는 방안을 찾는 노력일 것이다.
교육현장과의 소통 채널 ＜연구협력학교＞ 운영
이 연구에서는 현장과의 소통을 통한 연구의 현장 적합성 제고를 위해 2교의 연구협력학교(영암서창 초등학교, 교장 황인호; 해남두륜중학교, 교장 윤채현)를 지정하여 협력 네트워크를 구축하고 있다. 연구 협력학교는 농어촌 지역에 소재하는 소규모 학교로서 다양하고 특징적인 교육프로그램을 운영하고 있으며, 학교장의 리더십과 교직원의 협력적 학교 문화, 학부모·지역사회와의 네트워크를 구축하고 학생들이 행복한 학교 만들기를 위해 노력하고 있다.
1차연도 연구성과의 공유
- 7개 연구주제 발표
이번 한국교육학회 2021년 연차학술대회에서는 1차 연도 연구성과로 우리나라 소규모학교 정책 동향, 교육 행정 및 수요자 요구 분석, 외국의 정책 사례, 학교와 지역사회와의 융합방안 등이 포함된 아래 7개 주제를 공유하였다.
○ 제1주제
한국의 소규모학교 운영 실태, 정책 변천 과정 및 발전 방향
우리나라는 현재 급격한 인구감소 현상으로 인해 주로 농촌 지역을 중심으로 소규모학교가 급속히 늘어나고 있다. 농촌 지역의 소규모학교는 열악한 교육자원과 부족한 학습기회로 인해 지역간 교육격차를 촉발하는 요인이 되고 있다.
그래서 정부는 농촌 지역의 교육력 제고 전략으로서 지난 40년 이상 소규모학교 통폐합정책을 추진하였다. 1981년부터 분교장 통합정책으로 출발하여 그동안의 주된 기조는 적정 규모학교를 육성한다는 원칙에 따라 소규모학교를 통폐합하는 경향이 두드러지고 있다.
정부는 교육재정의 효율성과 교육 거버넌스 측면에서 통폐합을 강조하는 반면에 지역사회와 교육 NGO 등은 지역생태계 거점 역할을 하는 소규모학교의 자생적인 생존전략을 지지한다. 이런 긴장 관계 속에서 2010년대 이후부터는 중앙정부가 주도해 온 학교 통폐합 정책을 시·도교육청의 자율적인 추진으로 정책 기조를 전환하였다.
다만, 최근에도 일부 시·도교육 청에서 소규모학교의 방향 전환과 관련하여 학부모를 제외한 지역사회 주민의 의견수렴을 소홀히 하는 것이 새로운 쟁점이 되고 있다. 교육 수요자의 교육권을 보호하고, 지역사회의 상생발전전략과 조화가 이루어지도록 하기 위해서는 소규모학교를 보호하고 교육력을 향상 시킬 수 있는 방향으로 정책을 추진할 필요가 있다.
○ 제2주제
소규모 학교 운영 실태 및 교육 활동에 대한 관련 집단 요구 분석
소규모학교 정책, 소규모학교 운영 및 교육활동의 장단점, 지역의 여건, 지방자치단체의 지원, 교육력 고도화 방안, 지역사회 융합 방안 등으로 영역을 나누어 학생, 학부모, 교원, 교육전문직ㆍ일반직 등 관련 집단에 대한 조사를 실시하였다. 그 결과 학생들은 대체로 소규모학교에 대해 만족하는 편이었지만 대규모 학교 학생들과 비교하여 상대적인 박탈감을 느끼고 있다는 점도 확인되었다.
학부모의 경우 학생보다 만족도가 낮은 편이었으며 특히 교육 프로그램이나 노후화된 학교시설 개선 등에 대한 요구가 확인되었다. 교원들은 농산어촌의 소규모 학교에서 가장 부족한 교육으로 예체능 프로그램을 꼽았다는 점에서 다른 집단과 차이를 보였으며, 소규모학교의 장점을 살려 학생들의 학력 향상을 위해 집중적으로 교육을 하고는 있지만 지방자치단체의 지원도 필요하다는 인식을 가지고 있다.
교육전문직 및 일반직 공무원은 교원과 시각 차이를 보였는데 특히 ‘교육공동체 네트워크 강화’ 에 높은 기대감을 드러냈다. 대체로 교육관련 집단은 소규모학교가 구성원 간 친밀성 등의 장점을 살리는 교육을 실시하고 있으나 학생 수 부족으로 인한 교육과정 파행 운영, 업무 부담 강화 등의 부정적인 측면도 있고 학생 수가 추가로 감소하여 학교가 사라지게 되는 경우 지역 내 여파도 고려해야 하므로 학교와 지역사회가 협력하여 학교를 살려 나가야 한다는 데에 공통된 의견을 보이고 있다.
○ 제3주제
학령인구 감소와 학교 개혁 : 일본의 소규모학교 정책 동향 및 시사점
우리나라보다 선행하여 저출산 및 인구감소를 경험한 일본의 학교통폐합 정책 등 소규모학교 정책 동향과 소규모학교 운영 효과 등의 분석을 바탕으로 저출산으로 학령인구가 급속히 감소하고 있는 우리나라 교육정책에 시사점을 도출하였다.
일본은 법령에서 학교의 적정규모와 학교 급별 통학거리를 규정하고, 학교통폐합을 통한 학교재배치 등 학교를 적정규모로 유도하기 위한 국가 단위의 정책을 마련하고 있다. 또한, 통폐합을 하는 경우 법률에 의거 보조금을 지원하고 있으며, 국고보조금 지원 등 적극적인 학교 통폐합 정책으로 1950년대 이후 상당수의 학교가 폐교하여 인근 학교에 통합 운영되는 결과로 이어졌다.
그러나 소규모학교는 지역별로 편재되어 있어 전국적으로 표준화된 정책을 추진하는 경우 교육격차를 생성할 가능성이 크다. 각 지자체에서는 창의적이고 독자적 인 정책을 마련하여 실시하고 있으며, 예를 들면 학교 간 네트워크 활용, 특별인정학교, 산촌 유학, 지역사회와의 협력을 통한 소규모학교 활성화 노력 등을 들 수 있다.
그간 일본은 국가(문부과학성)가 정한 기준에 따라 학교 통폐합 등 소규모학교 정책을 추진하였으나 2015년에 정책 기조를 변경하여 각 지자체가 주체적으로 지역의 실정을 고려하도록 하였다. 다만 이러한 분권화에도 불구하고 문부과학성이 학교제도기준 등 교육제도의 기본과 관련한 정책 이니셔티브를 가지고 있다는 점이 우리나라 정책에 시사를 주고 있다.
○ 제4주제
미국 소규모학교 운영 현황 분석과 시사점
미국의 경우 소규모학교의 개념에서 매우 중요한 요소가 학생 수 및 학교 위치이다. 학생 수가 얼마일 때 소규모 또는 작은(small) 학교라고 해야 하는지, 그리고 학교가 어디에 위치하고 있을 때 농산어촌(rural) 학교라고 해야 하는지 등은 미국에서 논쟁이 되고 있다.
그리고 대부분의 소규모 또는 작은 학교는 농산어촌 지역에 위치하고 있기 때문에 소규모 또는 작은 학교라는 용어 대신에 농촌 학교라는 용어가 더 보편적으로 사용되고 있다. 1930년대 초기 이후 농촌 학교에 대한 정책은 주로 경제적 논리에 따라 통폐합이 주된 방향이었지만, 1980년대 이후에는 농촌 지역 및 학교에 대한 적극적인 투자 방안을 마련하여 통폐합보다는 진흥시키려는 방향으로 바뀌었다.
이런 이유로 다양한 소규모 또는 작은 학교가 운영되고 있다.
미국의 작은 학교들은 유치원과 초등학교를 통합한 소위 ‘유·초 통합학교’를 운영하면서 정규 교육과정뿐만 아니라 다양한 교과 외 활동 프로그램 운영, 학교 밖 STEAM 지역사회 프로그램 운영, 학부모 및 지역민과 함께하는 Parents & Friends Association 등을 운영하고 있다.
○ 제5주제
영국의 소규모학교 운영 현황 분석과 시사점
영국은 주로 인구가 줄어드는 농촌 지역을 중심으로 통학거리를 고려하는 안전한 교육권 보장 차원에서 소규모 학교가 운영된다. 소규모학교는 상대적으로 학교 재원이 빈약하기 때문에, 지역사회의 다른 학교와 다양한 방식으로 연계·협력(연합학교) 혹은 통합(통합운영학교)하여 교육수준을 높이고 학교재정을 효율적으로 활용한다.
그 중에서 통합운영학교는 한 학교가 여러 교육단계를 실천하고 있는데, 교육재정은 주로 중등학교 기준으로 확보한다. 통합운영학교는 주로 특수교육, 대안교육 등을 실천하는 자율학교, 혹은 공립학교가 전환한 아카데미 등이 대표적이다.
반면에 연합학교는 주로 농촌 지역의 공립학교 두 곳이상이 교육과정과 교육 운영을 연계·협력하는 방식으로 운영된다. 연합학교는 지역교육청의 관할 아래 공동운영위원회 방식으로 운영하지만, 통합운영학교는 자선단체 혹은 유한책임회사 형식의 단일운영위원회가 학교경영에 참여한다.
전자는 지역교육청의 교육예산을 받아서 각 단위학교별로 자율 운영을 하고 있지만, 후자는 교육부의 직접 재원으로 운영되고 전국적으로 단일한 교육과정을 실천한다. 영국의 소규모학교는 교육력을 연계·협력하거나 통합하는 거버넌스로 지역사회 구성원의 교육권을 보장한다.
○ 제6주제
지역사회와 연계하는 독일의 농촌 소규모학교 운영 현황과 과제
독일은 최근 이주민 유입으로 인구감소 문제를 해소한 반면, 농촌 지역의 인구가 급속히 줄어드는 등 도농 간 격차가 심각해지고 있다. 그래서 농촌 지역은 주로 기존의 3단계로 분리된 중등교육단계를 통합학교로 개편하는 추세이다.
각 주의 상황에 적합한 방식으로 통합학교를 운영하고 있지만, 김나지움은 현행대로 운영하는 시스템으로 인해 ‘김나지움과 그 외 학교’라는 논란도 있다. 이런 논란을 극복하기 위해서 바이에른주는 ‘교육지역 이니셔티브’ 전략으로 학교와 지역사회가 협력하는 네트워 크를 활용하여 교육력을 확보한다.
또한 공동체 학교는 9학년 혹은 10학년까지 공동수업을 할 수 있는데, 주로 도서벽지 지역의 교육력을 재생하고자 하는 통합학교이다. 공동체 학교는 공동수업 과정에서 영재교육, 교육복지사업, 돌봄프로그램 등의 다양한 교육과정을 운영한다.
이와 같은 소규모학교 운영정책은 교육이 지역 발전의 핵심 콘텐츠라는 원칙을 내세우고, 학생이 거주 지역에서 학교 교육을 받을 수 있도록 배려한다. 특히 통합학교는 지역 사회의 특성을 보여주는 다양한 교육프로그램을 제공함으로써, 기본적으로 지역사회 안에서 초등학교가 반드시 유지·운영될 수 있도록 한다.
○ 제7주제
소규모학교와 지역사회의 융합방안 탐색
학교와 지역사회는 사회성 발달과 교육적 측면에서 중요한 관계이다. 2015 개정교육과정에서는 교육과정의 성격 중 하나로 “학교와 교육청, 지역사회, 교원·학생·학부모가 함께 실현해 가는 교육과정”을 제시하고 있는 것도 같은 맥락이라고 할 수 있다. 학교조직은 그 구성원인 교원과 학생, 학부모의 유동적인 참여라는 특징을 가지고 있지만, 지역사회와 학교는 분리해서 생각할 수 없는 특수한 관계이다.
아울러 학교는 지역사회와 지역 주민의 문화 자본 형성에 영향을 주는데, 대부분은 유년기부터 지역의 학교에서 받은 교육의 영향으로 애향심이라는 ‘아비 투스’가 형성된다. 그러므로 지역사회는 학교가 가지고 있는 난해한 문제를 해결하는 역할을 하는 가능성의 공간이기도 하다. 현재 저출산으로 학령인구가 계속 감소하고 있는 축소사회에서 농어촌과 중소도시 학교의 소규모화가 진행되고 있는 가운데 교육 행정의 효율성과 교육기회의 균등이라는 두 개 목표 간에 트레이드오프 관계가 성립될 가능성이 많은 시점에서 소규모학교의 교육력 향상을 위해서는 아래 그림과 같이 학교와 지역사회의 융합은 필수 불가결하다.
2차연도는 연구 완성도 제고에 총력
2차연도 연구에서는 1차연도 연구성과를 바탕으로 연구 협력학교 운영 등 현장과의 긴밀한 협력체제를 바탕으로 소규모학교의 교육력 향상에 실제 적용할 수 있는 모델을 개발하는 데에 중점을 둘 계획이다.
MeCONOMY magazine July 2021
