“동남권이 수도권과 경쟁하는 국가 발전의 양대 축으로 자리매김한다면 우리는 수도권 집중 추세를 반전시킬 수 있습니다.”

 

[M이코노미 문장원 기자[ 지난 2월 25일 문재인 대통령이 부산에서 열린 ‘동남권 메가시티 구축 전략 보고’ 행사에 참석해 동남권 메가시티 구축 전략을 뒷받침하겠다는 약속을 하며 한 말이다. 메가시티는 전 국민의 절반이 수도권에 사는 기형적인 상황에서 인구 감소와 고령화 등에 따른 경기 침체로 말라 죽고 있는 지방이 ‘메가시티’를 구축해 지역 균형 발전을 이뤄 수도권과 경쟁하겠다는 구상이다. 특히, 지난해 12월 ‘지방자치법’ 개정으로 특별지방자치단체 설치가 가능해지면서 실효적인 광역연합 구축 가능성이 커지고 있다. 전문가들은 광역연합 제도의 성공을 위해서는 지역별 특성을 고려한 새로운 광역협력사 업의 발굴과 광역협력사업 기금 조성 등 예산지원 방안이 모색될 필요가 있다고 강조한다.

 

 

국토 균형 발전 위한 ‘메가시티’?

 

문재인 정부 들어 지역경쟁력 강화를 위해 지방자치단체 간의 광역연합에 대한 논의가 활발해지고 있다. 지역균형뉴딜이 현 정부의 핵심적인 국정과제로 부상하면서, 행정구역 광역화와 연계한 ‘메가시티(megacity)’가 주목을 받고 있다. 메가시티의 사전적 정의는 매우 큰 도시(a very large city)로 인구 1,000만 명 이상인 도시를 의미한다.

 

그러나 국내에서 논의되고 있는 메가시티는 단일 대도시를 의미하기보다는 행정적으로는 구분되어 있으나, 핵심도시를 중심으로 통근·통학 등 일상생활 또는 경제활동이 기능적으로 연계된 대도시권을 의미한다. 보통 ‘광역경제권’ 또는 ‘광역도시권’으로 볼 수 있다.

 

앞서 언급한 것처럼 현재 비수도권 광역자치단체를 중심으로 지방자치단체 간 광역연합을 구축해 수도권 일극 중심에서 벗어나 국가균형발전을 도모하고 지역의 경쟁력을 확보하는 전략으로써 메가시티가 추진되고 있다.

 

메가시티 추진 수단 중 하나인 광역연합은 지방자치단체가 상호 협력을 통해 광역행정을 효율적으로 처리하고, 시·도 단위로 분산된 혁신자원을 통합해 규모의 경제를 실현하며, 광역교통망 체계를 구축하여 지역 간 연계를 강화하는 것을 의미한다. 수도권에 맞선다는 개념은 아니지만, 몸집을 키워 규모 대 규모로 수도권과 정치적, 경제적으로 경쟁하겠다는 것이다.

 

다양한 형태의 광역연합

 

지방자치단체 간의 광역연합은 매우 다양한 형태로 진행될 수 있다. 현행 ‘지방자치법’에서는 자치단체 상호 간의 필요 시 법령의 범위에서 협력하도록 하고 있다. 지방자치법 제147조에 따르면 지방자치단체는 다른 지방자치단체로부터 사무의 공동처리에 관한 요청이나 사무처리에 관한 협의‧조정‧승인 또는 지원의 요청을 받으면 법령의 범위에서 협력해야 한다. 즉, 행정업무의 광역성으로 지방자치단체가 단독으로 처리하기 곤란하거나 인적‧물적 자원이 부족하거나 중복투자가 예상되는 경우 다른 지방자치단체와 협력하여 처리하는 것이 가능하다.

 

이에 따라 지방자치단체 간 광역협력 방식으로 볼 수 있는 제도는 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합, 특별지방자치단체의 설립 등이 있다. 먼저 사무위탁의 경우는 업무의 중복 방지 등 예산 절감 효과를 높이기 위해 당해 지방자치단체 사무의 일부를 다른 지방자치단체에 위탁하여 처리하는 것이다. 상‧하수도 및 쓰레기 처리 등 환경시설에 대해 인근 자치단체와 공동이용이 가능한 분야를 선정해 처리하는 것을 예로 들 수 있다. 사무위탁은 자치단체 간의 협의, 규약제정, 고시, 상위 기관에 보고 등의 순서로 할 수 있다.

 

그다음으로 행정협의회 구성이다. 지방자치단체가 2개 이상의 지방자치단체와 관련된 특정 사무의 일부를 공동으로 처리하기 위하여 설치한다. 2019년 9월 30일 기준으로 전국에 92개 행정협의회가 있다. 동해남부권해오름동맹상생협의회, 거제·통영·고성행정협의회 등이 여기에 해당한다. 행정협의회는 자치단체 간의 협의, 규약제정, 지방의회 의결, 고시, 보고의 순으로 구성할 수 있다.

 

지방자치단체 조합 설립은 2개 이상의 지방자치단체가 구성원이 되어 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 목적으로 설립된 법인이다. 부산 ‧ 진해경제자유구역청, 광양만권 경제자유구역청, 강원 남부권 관광개발 조합 등이 있다.

 

특별지방자치단체는 특정한 목적을 수행하기 위해 필요에 설치한 것이다. 2020년 12월 9일 특별지방자치단체 설립 및 운영과 관련된 별도의 장 등을 마련하는 내용으로 ‘지방자치법’이 개정되면서 가능해졌다. 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때는 특별지방자치단체를 설치할 수 있다. 이 경우 특별지방자치단체를 구성하는 지방자치단체는 상호 협의에 따른 규약을 정하고, 지방자치단체의 지방의회 의결을 거쳐 행정안전부 장관의 승인을 받도록 하였으며 특별지방자치단체는 법인으로 한다.

 

 

규모 키워 자립적으로 발전하려는 전략

 

국내에서는 지역경쟁력 향상을 위해 광역협력을 위한 권역을 설정하고 다양한 사업 추진을 계속 시도해 왔다. 노무현 정부는 인접 광역자치단체 간 유사한 업종에서의 인력 및 기술개발, 생산기반 구축 등 기능별 역할분담과 협력을 위해 수도권, 충청권, 호남권, 영남권의 ‘4대 초광역경제권’ 형성을 추진했다. 이명박 정부는 지역경쟁력 강화와 분권을 위해 수도권, 충청권, 호남권, 대경권, 동남권, 강원권, 제주권으로 나눈 ‘5+2 광역경제권’ 정책을 추진한 바 있고, 박근혜 정부는 국민의 행복 관점에서 ‘56개의 지역행복생활권’을 설정하고 광역협력사업을 추진했다.

 

하지만 이런 정책들은 중앙정부 주도로 수립된 광역발전계획을 지역에서 지속적으로 추진하는 것에 대한 어려움, 광역협력사업에 대한 부처별 칸막이식 예산지원, 광역협력을 주도하는 기구의 위상 취약 등으로 성과를 내는 데 한계를 보였다.

 

현재 국내에서 논의되고 있는 광역연합을 기반으로 한 메가시티는 과거와는 달리 지역의 인구 및 경제 규모를 키우려는 광역자치단체의 자립적인 발전전략에 따라 추진되고 있다. 메가시티 추진을 가장 활발하게 추진하고 있는 지역은 부산·울산·경남(부·울·경)이다. 부·울·경 3개 시도는 수도권 일극 체제를 해소하고, 인구 800만의 동남권이 제2의 국가 성장축으로 성장하는 것을 목표로 동남권 메가시티 플랫폼 구축을 계획하고 있다.

 

이를 위해 2019년 3월 ‘동남권 상생발전 협의회’를 구성했으며, ‘동남권 발전계획 수립 공동연구’를 울산연구원, 부산연구원, 경남연구원이 공동으로 수행하고 있다. 또 상호 협의에 따라 규약을 정해 3개 시·도 지방의회 의결과 행정안전부 장관 승인을 받아 특정 사무만 처리하는 특별지방자치단체, 가칭 ‘동남권 광역특별연합’의 설치를 준비하고, 2022년 상반기에 특별연합을 출범할 계획이다.

 

이 외에도 대전·세종·충남·충북 등 충청권 4개 시도가 ‘광역도시계획 수립’ 및 ‘광역교통협의회’를 통해 광역협력을 구체화하는 방안으로 메가시티 조성을 계획 중이다. 지난 2020년 11월 20일 충청권 행정협의회에서 충청권 광역생활경제권(메가시티) 구축을 위한 합의문을 채택하고, 행정수도 및 혁신도시 완성, 초광역 자율주행자동차 특구 및 충청권 실리콘밸리 조성, 충청권 광역 교통망 구축 등을 위해 협력하기로 합의한 바 있다.

 

 

‘초광역권’으로 여러 도시 연결

 

지역 메가시티 구축은 국토균형발전 측면과 함께 지역 생존 전략의 성격도 강하다. 수도권 일극 현상 심화로 지방은 규모의 수축을 넘어 ‘소멸’이라는 단어까지 나오는 상황이다. 마강래 중앙대 교수는 2018년 펴낸 자신의 책 ‘지방분권이 지방을 망친다’에서 지방 발전을 위해서는 지방을 ‘초광역권’으로 묶어야 지방이 살 수 있다고 주장했다.

 

마 교수는 경쟁력 없는 지자체들을 일정 권역으로 묶어 성장 시켜 어느 정도 경쟁력을 갖추게 한 다음 지방분권을 해야 한다고 강조한다. 핵심은 광역화와 거점개발이다. 지금보다 넓은 광역 단위여야 하고, 그러기 위해선 행정구역 개편도 필요하다고 주장한다.

 

눈여겨볼 부분은 마 교수는 지난 세 정부의 지방정책에서 힌트를 가져온다는 점이다. 노무현 정부의 ‘거점’과 이명박 정부의 ‘광역적 공간계획’, 박근혜 정부의 ‘연계 협력’이 그것이다. 각 정부의 정책들을 모두 융합할 수 있는 묘안이 있다면 지방을 살리는 기폭제가 될 것이라는 게 마 교수의 생각이다.

 

책에 따르면 먼저 수없이 많이 쪼개진 지자체들을 ‘모아야 한다’. 마 교수는 현재 광역지자체를 5+2로 개편하는 안을 제안한다. ‘서울+인천+경기’(2,550만 명), ‘대전+세종+충북+충남’(556만 명), ‘광주+전남+전북’(512만 명), ‘부산+울산+경남’(795만 명), ‘대구+경북’(512만 명) 등 5개 지역과 강원(152만 명), 제주(63만 명)의 2개 지역의 ‘초광역권’이다. 마 교수는 이렇게 광역으로 묶여야 기본적으로 발전이 가능하다고 보고 있다. 이때 마 교수는 일본의 오마에 겐이치의 ‘지역 국가’ 개념을 가져오는데, 국가의 역할이 축소되고 도시들의 광역적 연결망이 이제는 지역 국가로서 경제 발전을 이끈다는 것이다.

 

 

그다음은 이렇게 묶인 초광역권 내에서 거점을 만들고 여러 도시를 연결시켜야 한다. 쉽게 생각하면 기존의 대도시권인 부산·울산, 대전, 대구, 광주 등을 중심으로 주변 위계상으로 거점을 잘 이용해 거점도시들을 만드는 것이다. 물론 이 과정에서 대도시만 성장하고 주변 중소 거점도시들에 그 이익이 확산되지 않을 수 있다. 그럼에도 마 교수는 지방 대도시권마저 무너지면 국토의 수도권 쏠림현상은 돌이킬 수 없다고 지적한다.

 

불균형 개발 방식의 문제점에도 불구하고 ‘거점개발’을 주장하는 것이다. 마 교수는 “거점을 만들어 사람(혹은 일자리)이 모이면 집적의 이익이 생긴다. 공공서비스의 효율성도 높아지고, 기업의 생산성도 높아진다. 그러니 사회가 누리는 이익의 파이도 커진다. 거점 그 자체는 나쁜 게 아니다. 거점이 이익을 독식하게 만드는 시스템이 나쁜 것이다”라고 말한다.

 

마지막 단계에서는 거점개발에서 멈춰서는 안 되고 대도시권은 주변 농어촌과 연결돼 거점 개발로 발생하는 이익들이 흘러내려 가게끔 해야 한다. 연계 협력 방안을 모색해야 한다는 것이다.

 

마 교수는 책에서 이런 지방 대도시권이 위기에 몰린 지방의 마지막 카드라고 강조한다. 지금 망해가는 지방 도시들이 필요한 건 분권이 아니라 주위 도시들과 힘을 합쳐 경제부터 살려야 한다는 것이다. 중앙정부의 역할은 지방 경제 살리기에 새 판을 깔아주는 것이다. 마 교수는 “지금부터라도 지방의 경제 살리기에 온 힘을 다해야 한다”라며 “그렇지 않으면 지방소멸이라는 전 국가적 문제를 끌어안은 채 함께 침몰할 것”이라고 경고했다.

 

지역 특성 고려한 새로운 광역협력사업 발굴

 

전문가들 역시 마 교수의 제안과 비슷한 대안을 내놓고 있다. 국회입법조사처가 지난 2월 발표한 ‘지방자치단체 광역연합 추진 현황과 향후 과제’ 보고서를 보면 “중앙정부는 광역교통망 구축, 지역 산업육성, 지진 등 재난 방재, 인재육성, 문화·관광 네트워크 구축 등 지역의 특성과 필요에 따라 다양한 광역협력사업을 각 지역이 스스로 발굴해 추진할 수 있도록 지원해야 할 것”이라며 “중앙정부는 광역연합이 광역협력사업을 안정적으로 추진할 수 있도록 예산 지원방안을 마련할 필요가 있다”라고 강조했다. 이어 “광역협력사업기금을 조성하거나, 국가균형발전특별회계에 광역연합의 광역협력사업을 지원하는 계정을 마련하는 방안 등을 검토할 수 있다”라고 했다.

 

또 보고서는 “최근의 지방자치단체 광역연합 구축은 과거 중앙정부 주도의 광역경제권 형성과는 달리 지역 스스로의 자립·분권적 발전전략이라는데 의의가 있다”라며 “향후 광역연합이 그 목적을 달성하기 위해서는 해당 지방자치단체뿐만 아니라 국가와 협의를 통해 중·장기적인 계획 수립이 필요하다. 이와 더불어 광역자치단체의 연합이 주변 중소도시의 낙후를 유발하지 않도록 대책을 함께 마련할 필요가 있다”라고 했다.