도시 축소는 지속적이고 심각한 인구 감소와 함께 나타나는 물리적 인프라의 공급과잉 현상을 말한다. 특히 지방 중소도시는 인구유출 및 고령화까지 겹쳐 도시 축소는 물론이고 지역자체가 사라지고 마는 소멸까지 걱정되는 상황이다.

이와 같은 지방소멸 현상은 국가 및 도시의 성장 잠재력에 부정적인 영향을 미치고 사회·경제적 활력과 삶의 질을 저하시킬 수 있다. 따라서 기존 성장 위주 도시정책의 한계를 극복하고 인구 감소 시대에 맞는 새로운 도시정책의 변화가 요구된다. 이에 대두된 개념이 ‘축소도시’다.

‘축소도시’라는 용어는 탈산업화에 따른 독일 도시의 경제적 쇠퇴현상과 인구 감소 문제를 설명하면서 처음 사용되었다. 인구·경제적 측면에서 2년이상 인구의 급격한 감소에 따른 경제적 위기를 겪고 있는 인구 1만명 이상의 밀집된 도시지역을 축소도시로 정의하고 있다.

도시의 성장 둔화 및 쇠퇴를 ‘쇠퇴’가 아닌 ‘축소’로 받아들이고, 이에 적합한 도시정책을 수립해야 한다는 논의다. 따라서 축소도시의 도시정책은 기존의 성장 드라이브 정책에서 벗어나 도시의 축소로 인해 생긴 유휴 도시 인프라, 빈집 등의 효율적인 이용이 강조된다. 여기서 말하는‘축소’라는 단어가 주는 마이너스 이미지를 인구 감소시대에 적응하는 적극적인 미래형 대책으로 사고의 전환이 필요하다. 즉, ‘확대’에 대응하는 ‘축소’ 혹은 ‘효율’을 높이기 위한 ‘축소’로서의 함의를 가지는 것이다.

좋은 모습으로의 ‘축소’라는 전혀 새로운 시대사상을 표현하는 것으로 이해하는 것이 중요하다. 최근 본격적인 인구감소 현상에 따라 축소도시 현상은 가속화되고 있다. 미국의 러스트벨트(Rust Belt)를 포함한 세계의 많은 도시들은 ‘성장과 팽창’을 멈추고 ‘쇠퇴와 축소’지향의 길을 걷고 있다. 탈산업화와 저성장 시대에 접어들면서 고용감소와 실업률 상승이 지속되고 교통난과 주거환경 악화 등 급속한 도시화의 폐해가 속출하고 있다.

우리나라도 예외가 아니어서, 2050년 전국 228개 시·군·구 가운데 절반가량인 105곳(46.5%)이 소멸 위험지역으로 분석되었다. 종전에는 주로 농촌 위주의 군 지역이 소멸 위험 지역이었으나 저출산, 고령화에 따른 인구 감소와 인구구조 변화 등으로 소멸 위험지역의 범위가 시 단위까지 확대되고 있는 실정이다.

우리나라의 지방 중소도시는 지속해서 인구가 줄고 빈집과 유휴시설이 점차 확산하고 있지만 지방자치단체는 여전히 낙관적인 전망에 성장 위주의 도시계획을 고집하고 있다. 인구 감소의 늪에 빠진 도시에서도 각종 계획을 수립할 때 달성 불가능한 인구 성장치를 제시하며 도시 축소 현상을 인정하지 않는다. 이러한 현상을 극복하기 위해서는 이제는 과감한 패러다임의 전환으로 지역이 살아남을 수 있는 독자적 정책이 필요하다.

도시기능의 존속을 위해 인구규모에 맞게 주택과 기반시설의 규모를 축소하고 도시생활거점으로 공공서비스를 재배치해야 한다. 또한, 공동시설의 중복투자를 방지하고 규모의 경제를 실현하기 위해 인접 도시 간 공공서비스의 공동이용을 확대하는 제도적 장치의 마련도 필요하다.

도시축소의 시대에는 개인들이 지자체 간에 자유롭게 이동하면서 선호하는 지자체를 스스로 선택하는 과정을 통해서 지방공공재가 효율적으로 공급될 수 있다. 즉, 도시의 주인인 주민들의 행복도와 인구의 이동과 증감은 많은 연관성을 가지고 있다고 볼 수 있다. 미국의 지리학자이자 경제학자인 찰스 티부(Tiebout)가 주장하는 ‘발로 하는 투표(vote by foot)’이론에 따르면, 지역 간 주민의 이동이 자유롭다면 각 지방의 주거 환경과 산업 여건, 세금 제도 등에 따라 삶의 여건이 더 나은 지역으로 주민들이 이동한다고 주장한다. 지방정부 입장에서는 기반시설에 맞는 적정수준의 인구규모 확보를 통한 도시축소의 악순환의 틀에서 벗어나야만 하는 것이다.

이러한 인구감소가 도시의 위기라고 생각할 수 있다. 그러나 축소도시가 주는 중요한 기회의 전환 또한 존재한다. 새로운 문명시대라고 일컫는 애프터 코로나 시대, 뉴노멀로 향하는 오늘날에는 도시의 니즈와 만나 새로운 의미와 방향성을 갖게 될 것이다. 애프터 코로나 시대에 도시가 어디로 가고 있는지 명확하게 보고 그 변화 속에서 새로운 시대를 준비할 힘을 길러야 할 것이다.

이순정 경제칼럼리스트

MeCONOMY magazine March 2021