전체 인구의 50%가 수도권에 집중되어 있는 나라는 일부 도시국가를 제외하면 세계적으로 찾아보기 힘들다. 전체 경제활동의 80% 이상이 수도권에 집중되어 있는 것도 문제이고, 지방에는 일자리가 없어 광역시조차도 점차 인구가 줄어드는 실정이다. 서울에 거주하는 사람들과 지방에 거주하는 사람들 간의 큰 소득격차, 유명대학 입학생들 중 서울 강남 3구 출신 학생들의 비율이 40%를 넘는 심각한 교육격차, 그리고 각종 문화 향유의 기회를 비롯한 전반적인 삶의 질 격차도 심각한 수준이다.

특히 의학과 법학 등의 특정 분야를 제외하면 대부분의 학과에서 성적 순서대로 서울의 마지막 주요 사립대까지 정원을 채우고 나서야 지방 국립대에 지원이 시작된다는 자조적인 어느 국립대 입학처장의 푸념은 가볍게 넘겨버릴 사안이 아니다.

지역의 발전은 결국 사람이 하는 일인데, 지역의 인재들이 모두 서울로 가버리고 지방대 졸업생들조차 기회만 된다면 서울로 가겠다고 하니, 문제는 현재의 격차에만 있는 것이 아니라 앞으로도 이런 현실이 개선될 전망이 별로 보이지 않는다는 것이 더 큰 문제이다.

강 교수가 지적했듯이 ‘지잡대’, ‘지방충’, ‘지균충’ 등과 같이 사이버 상에 떠도는 지방 모독의 단어들은 젊은이들조차도 중앙-지방 문제에 포획되어 있음을 반영하고 있다.

스스로의 존재를 지방에 대한 차별과 자신보다 낮은 계층과의 분리를 통해 증명하고자 하는 인정 욕구의 획일화와 서열화에 기인한 현상이라는 지적에 공감이 간다.

실제로 최근의 연구에 따르면, 비슷한 성적으로 서울과 지방의 대학에 각각 진학했던 같은 고등학교 졸업생들 간의 비교에서 서울의 대학에 간 경우가 10년 또는 20년 후 성공할 확률이 더 높았다. 기회의 차등뿐만 아니라 내재된 열등감으로 인해 사회적 신분상승의 차별화와 고착화라는 결과까지 나타나고 있다는 것이다(이안나, 계명대 박사학위 논문, 2014)

기본권도 차별

심지어는 기본권인 건강에 대한 권리마저 지방에 거주하면 차별을 받게 된다. 연간 국민건강보험 급여비만 1조 원을 청구하는 거대 병원 5곳이 모두 서울에 있고, 이들 거대 병원과 지방 국립대 병원들 간의 격차는 병원의 규모나 장비의 차이를 넘어 수술 성공률과 각종 질병 사망률의 차이로까지 이어지고 있다.
하나밖에 없는 생명을 지키고 좋은 진료를 받으려면 KTX를 타고 서울까지 다녀야하니 지방 환자들의 수도권 병원 진료비만 연간 2.11조원(강기정, 손숙미 의원실, 2011년 국정감사 자료)에 이른다. 또 대형병원 인근에 거주하는 주민들의 각종 암 치료율과 뇌심혈관 질환 사망률 그리고 의료이용률이 그렇지 않은 지역에 비해 훨씬 낮다는 보고(복지국가소사이어티, 2012)는 이러한 사실을 잘 반영하고 있다. 이 정도면 지방이 식민지라는 강 교수의 주장이 그리 과격하다고만 할 수 없을 것이다.

참여정부 시기, 대통령 공약으로 행정수도 이전을 천명하고 추진하였지만 ‘관습헌법’이라는 생소한 잣대로 위헌판결이 났다. 이후 정부부처의 행복도시 이전이 완료되고 공기업의 지방 이전이 본격적으로 시작되었지만 지방차별의 문제는 별로 나아지지 않고 있다. 박근혜 정부의 규제완화 정책에 힘입어 그린벨트 해제가 적극적으로 추진되고 지방 균형 발전을 위해 설정해 둔 수도권 규제들이 신임 경제부총리를 통해 대폭 완화된다면 장차 지방의 소외와 차별은 더욱 가속화될 전망이다.

강준만 교수가 지적했듯이, 지방에 대한 차별은 정치에서도 분명하게 드러난다. 지방선거 후보를 공천하는 것에서부터 지방선거 주요공약의 선정에 이르기까지, 지금까지 6번에 이르는 지방선거에서 지방정부의 독립과 자율성이 공론화된 적은 거의 없었다. 광역 후보들뿐만 아니라 기초지방자치단체 후보들까지 모두 중앙당에서 낙점을 하니, 지역의 발전을 위해 일하는 사람보다 중앙정치권에 아부하는 사람들이 공천 받을 확률이 항상 더 높았다. 그래서 모두가 중앙당의 눈치를 보면서 줄서기에 열중한다.

이번 7.30 재보궐 선거에서도 지역의 요구나 정서는 무시된 채 중앙당의 당권을 잡은 세력에 의해 후보가 결정되면서 또 한 번 지방 유권자들은 외면과 함께 정치적 무시를 당했다. 중앙당의 과도한 개입을 막는 길은 기초지자체 후보에 대해 중앙당이 공천을 하지 않는 것이라는 논리를 근거로 민주당과의 합당을 감행했던 안철수 의원은 지방선거를 앞두고 스스로 세운 그 원칙마저 포기하면서 중앙당의 전횡을 합리화하더니, 이번에는 역으로 본인이 당 대표로서 중앙당의 권력을 사유화하는 공천을 하고 말았다. 이런 낡은 정치행태는 국민의 정치에 대한 불신을 더욱 가중시키고 있다.

해결의 기미가 보이지 않는 중앙정부와 지방정부의 문제

새로 당선된 민선 6기 지방자치단체장들은 입을 모아 중앙정부의 과도한 권력을 비판하지만 아직까지 구체적인 대안을 제시하는 당선자는 거의 없다. 예산은 중앙정부와 지방정부의 비율이 8대2인데 업무는 4대6이라는 이들의 지적은 틀린 말이 아니다. 하지만 그렇게 말하는 대부분의 지방자치단체장들은 중앙정부와 자신을 공천한 중앙당에 세원 재배분을 강력하게 요구하지 못하고 있고, 지방정부로의 권력이양을 구체화할 실질적인 법률 개정안을 제안하지도 못하고 있다. 오히려 중앙정부에 잘 보여서 지역개발 명목의 토목건설 자금을 조금이라도 더 끌어오는 것을 자신의 임무로 생각하는 경우가 대부분이다.

기재부 등 중앙정부의 공무원들이 지방예산의 낭비와 비효율이 심각하다고 지적하는 것도 사실은 틀린 말이 아니다. 전체 당선자의 25%가 임기를 마치기 전에 구속되었던 민선 4기에 비해, 민선 5기에서는 전체 기초지방자치단체 중의 약 10%인 25개 지방자치단체의 단체장이 임기 중간에 사법처리 되어 물러났다.

그래도 이 정도면 많이 좋아졌다고 볼 수도 있겠지만, 지방정부의 비리와 단체장들의 무능은 아직도 심각한 수준이다.

세수 자체가 중앙정부에 집중되어 있고, 지방정부가 징수할 수 있는 세원이 적으니 지방정부의 재정자립도가 낮은 것은 당연한 일이다. 중앙정부도 지방정부를 믿지 못하니 각종 교부금이나 분담금 등을 족쇄와 미끼로 사용하여 지방정부에 대한 통제를 계속하고 있다. 특히 이명박 정부에서 시행한 부자감세 정책으로 인해 지방정부의 세수가 점점 더 줄어들고 있는 실정이다.

심지어는 참여정부 때 지방정부에 자율권을 부여하기 위해 시행했던 64개 사회복지사업의 지방이양도 인력의 증가 없이 업무만 지방으로 이전하다 보니 지방정부의 사회복지 전담공무원들이 연이어 자살하는 사태가 일어났다. 현장에서 사회복지에 대한 수요는 증가하는데 중앙정부가 사업을 이양하면서 지방정부에 넘긴 관련 예산의 증가율은 서비스 수요 증가의 50%에도 미치지 못하니 주민들이 실질적으로 받는 사회복지 서비스의 증가는 이전에 비해 줄어드는 현상으로 나타나고 있는 것이다.

예산 때문에 대립해야 하는 중앙과 지방의 현실

지난해 보육 예산을 두고 서울시와 보건복지부 간에 벌어졌던 대립이 좋은 사례다. 전체적으로 대통령 공약으로 보육을 확대하면서 지방정부에 대한 지원은 동결해버리니, 결국 지방정부는 다른 사업을 줄여서 중앙정부 사업에 들어가는 예산을 마련해야 한다. 이 과정에서 중앙정부와 지방정부 간의 대립이 벌어졌던 것이고, 이런 현상은 이번에 기초연금 지급을 계기로 내년이면 또 다시 재연될 전망이다.

2008년부터 지방공무원 정원 총액예산제도를 시행하여 지방정부에 공무원 채용에 대한 자율권을 주었다. 하지만 공무원에 대한 각종 기득권을 유지하면서 제도를 시행하려고 하니 필요한 인력을 마음대로 채용하지도 못하고 해고하지도 못해서 총액예산제도는 공무원 숫자 동결에 대한 또 하나의 규제로 작용하고 있다.

어디를 둘러보아도 지방의 식민지 문제가 해결될 기미는 보이지 않고 있다. 그러는 동안에 지방은 점점 쇠락하고, 수도권을 중심으로 하는 중앙의 비대화는 지방 거주 국민에 대한 소외와 차별을 넘어, 국토의 균형 발전 저하와 국가 전체의 비효율로 인한 국가 경쟁력의 약화로 이어지는 나쁜 구조가 이미 자리를 굳게 잡아가고 있다.

‘지방 식민지’ 독립 투쟁은 복지국가 운동에서부터

그런데 지난 민선 5기에서부터 조그마한 변화들이 지방정부에서부터 나타나고 있다. 중앙정부만 바라보거나 중앙정부에서 돈을 따와서 지방을 개발하는 것이 아니라, 지방정부에서부터 스스로 주민들의 삶을 개선하고자 하는 노력들이 하나씩 성과를 맺기 시작한 것이다. 지방정부의 공무원 정원을 동결한 상태에서 공공부문의 비정규직을 지방정부에서부터 먼저 정규직이나 무기계약직으로 전환하려는 노력들이 나타났다. 일부 구청에서 먼저 실시한 생활임금제도는 서울시장의 공약으로 채택되면서 최저임금 관련 논란을 넘어 저임금 문제에 대한 새로운 정책 대안으로 정치사회적 이슈가 되고 있다.

무상급식을 계기로 보수 일색이던 교육행정에 교두보를 구축했던 진보교육감들은 이번 지방선거를 계기로 전국적으로 포진하게 되면서 혁신학교의 확대, 특목고의 일반고 전환, 학교 복지사업의 확충 등을 대대적으로 추진할 것으로 예상된다. 지방정부에서 시행한 통장 중심의 자살예방 사업(노원구 자살예방사업)이 효과를 내면서 보건복지부가 역으로 지방정부의 프로그램을 배워 전국적으로 보급하기 시작했다.
국공립 어린이집을 경쟁적으로 확충하거나, 도서관을 단순 설립하는 것을 넘어 지역주민들의 요구에 맞게 다양한 형태의 도서관 확충 사업을 시행하거나, 수백 억 원을 들여 종합실내체육관을 건립하기 보다는 지역주민을 위한 생활체육시설을 개선하는 프로그램으로 방향을 전환하는 등의 정책 내용을 지난 지방선거에서 ‘복지국가 후보’들이 공통공약으로 채택하면서 이런 조그만 변화들이 전국적으로 점차 확산되고 있다.

성남시의 경우에는 성남 시민들을 대상으로 건강관리와 예방보건 서비스를 보편적으로 제공하는 ‘100만 시민주치의’ 사업이나 ‘공공 산후조리원’ 사업을 통해 성남시의 모든 산모가 비용 부담 없이 출산과 산후관리 서비스를 받을 수 있도록 하는 사업, 또 지방정부 주도의 공공간병인과 보호자 없는 병원 사업 등으로 “대통령이 제대로 지키지 못한 4대 중증질환 국가보장 공약을 시장이 지키겠노라”며 중앙정부를 압박하고 있는 사례도 나타나고 있다. 바로 이러한 ‘작은 변화들’이 지방 식민지 독립 투쟁의 희망이 될 것이다.

‘지방 식민지’ 독립 투쟁은 ‘복지국가 운동’으로 완성

나는 강준만 교수의 “지방 식민지 독립 투쟁” 주장을 지지한다. 그러나 지방 식민지 독립 투쟁의 구체적인 실천 방안이 행정수도 이전이나 공기업 지방 이전으로 판가름 나는 것이 아님을 우리는 민주정부 10년의 경험을 통해 알게 되었다. 수도권에 집중된 기업 본사의 지방 이전이나 고등 교육기관이나 거대 의료기관의 지방 이전이 충분조건이 될 수 없음도 명확하다. 지방정부에 대한 세원 이전이나 자율적인 예산 확보, 지방공무원 인력의 확충, 그리고 법률적 자율성의 확보만으로는 지방의 독립이 보장되지 않는다는 사실도 알게 되었다.

지금도 대통령 선거나 국회의원 총선에서 지방공약이라고 하면 동남권 신공항 건설이나 특정 산업단지 설치, 도로와 철도 개통 등의 개발 공약이 주를 이루고 있다. 이런 상황에서 지방정부에 재정권을 주면 불필요한 도로나 항만의 건설로 또 한 번의 거대한 낭비가 되풀이 되고, 지방주민들의 실망이 재연될 것이라는 지적은 틀린 말이 아니기 때문이다.

그런데 지방자치를 통해 국민들이 실질적인 혜택을 본 사례들이 있다. 앞서 언급한대로, 지방정부를 통해 다양한 복지국가 정책들이 시행되니 주민들의 구체적인 삶이 나아졌다. 고정적 지출이 경감되면서 실질적인 가처분 소득이 높아지는 경험을 하기 시작했다. 각종 복지국가 정책들을 통해 지방에 살면서도 삶의 질이 더 높아질 수 있고, 다양한 사회서비스 일자리가 만들어지고, 공공부분의 고용이 늘어나 지방에서 대학을 나와도 좋은 직장이 보장된다면 지방주민들이 느끼는 차별감은 훨씬 줄어들 것이다.

다양한 복지국가 정책을 통해 지방에 거주하는 사람들의 가처분 소득이 더 많아진다면 귀농 수준을 넘어 대대적으로 젊은이들이 수도권에서 지방으로 역 이주를 하게 될 것이다. 지방이 자율성을 가지고 스스로의 운명을 결정할 수 있도록 법과 제도가 많이 보완되어야 하고, 각종 차별도 개선되어야 하고, 지방정부의 역할과 기능도 많이 달라져야 한다. 지방이 중앙의 식민지가 되지 않기 위해 가장 중요한 것은 복지국가 정책들이 지방에서부터 강력하게 추동되어야 한다는 것이다. ‘지방 식민지’ 독립 투쟁은 ‘복지국가 운동’으로 완성될 수 있기 때문이다.

MeCONOMY Magazine August 2014