정부는 유·보 통합이 어린이집(0~5세)과 유치원(3~5세)을 통합해 어딜 가더라도 일정 수준 이상의 보육 서비스를 받을 수 있도록 하겠다는 목표를 두고 2016년까지 3단계에 걸쳐 통합을 완성할 계획이다. 통합 결제카드는 1월부터 시행된다. 다만, 예산문제부터 부족한 인프라까지 해결해야 할 문제가 많다.

현재 어린이집 4만3천여 곳 중 국공립은 5%정도에 불과하다. 이에 보건복지부는 오는 2017년까지 국공립 어린이집을 780곳 늘린다는 계획을 잡고 있지만 수요에는 미치지 못하고 있다. 유치원 중 국공립은 20% 정도이고 지역별 편차도 크다. 이런 가운데 정부가 추진하는 유·보 통합은 유치원과 어린이집의 평가체계와 정보공시를 통합해서 보육의 질을 개선하겠다는 취지에서 나왔다.

평가체계 통합 방안에 따라 오는 2016년부터 유치원과 어린이집에 대한 평가체계가 통합되며 평가에 따른 등급도 공개된다. 이에 따라 시설유형에 관계없이 갖춰야 할 공통 핵심사항을 점검·평가하고 시설 간 비교 가능한 정보가 제공된다. 평가방식은 절대평가 방식의 등급제를 적용하고 모든 기관의 평가등급과 평정사유를 함께 공개하고 통합평가는 전체 유치원과 어린이집을 대상으로 3년 주기로 자체평가, 현장평가, 종합평가의 3단계로 진행된다.

정보공시 통합 방안은 기존 어린이집 6항목 34범위, 유치원 7항목 18범위의 서로 다른 정보공시 항목을 7항목 20개 범위로 정비·통합했다. 통합항목은 시스템 개편, 법령개정 등을 거쳐 2015년 10월에 적용된다.
유·보 통합은 유·보 이원화에 따른 비효율과 기관 간 격차 해소뿐만 아니라 국가의 발전을 위한 미래인적자원 개발, 영유아의 출발점 평등 보장을 위해 필요하고 전 세계적인 추세라는 게 정부의 설명이다. 유·보 예산 추정액은 13조 7,800억 원인데 유·보 통합 후 예산은 현재보다 늘 수도 있고 줄어들 수도 있다.
누리과정 예산 둘러싼 갈등어린이집 누리과정 예산 편성 집행과 관련 시·도교육감협의회에서는 중앙정부의 지원 없이는 할 수 없다는 주장이 나왔다.

정부가 지원해야 누리과정 예산을 집행하겠다는 얘기이다. 반면 누리과정의 일부 예산은 편성돼 있는 만큼 집행해야 한다는 의견도 제기됐다. 이재정 경기 교육감은 “국가보조가 없이 이 문제가 해소될 수 있는 길은 없다”고 말했다. 반면 설동호 대전교육감은 “6개월 편성이 끝났는데 지금 와서 집행을 유보하면 시 의회와 문제가 발생 할 수 있다”고 말했다. 누리과정 예산을 둘러싼 갈등은 지자체에서 국회로 이어졌다.
누리과정(만 3~5세 무상보육) 예산 지원에 대한 여·야 합의가 쟁점이 된 것이다.

여·야 원내지도부는 누리과정 예산 부족분을 각 지방교육청이 지방채를 발행해 충당하고 중앙정부는 지방채 발행이자를 보전하기로 합의했다. 그러나 지방채 발행을 위해 지자체의 지방채 발행요건을 완화하는 지방재정법 개정안에 대해서는 소관 상임위원회인 안전행정위원회에서 여·야 의원들이 난항을 겪었다.누리과정 예산 집행을 위해 법안이 조속히 처리돼야 한다는 입장과 누리과정 3개월분에 해당하는 5천억 원대 예산이 국고에서 지원되기 때문에 (법안이) 올해 중 통과되지 않아도 지방교육청 재정에는 문제가 없으므로 신중하게 검토해야 한다는 입장이 대립했다. 지방채 발행은 지자체의 빚이므로 지방재정 건전성 문제도 고려해야 한다는 얘기다.

누리과정의 문제점

권미경 육아정책연구소 부연구위원은 “전 국민에게 보편적으로 제공하는 무상교육보육은 외국에도 찾아보기 힘들다”고 말했다. 국내 누리과정은 바우처 개념이지만 전 국민을 대상으로 하고 있다. 그러나 바우처 개념은 원래 전체 국민이 아닌 일부 국민에게 제한적으로 지원하는 복지 서비스이다. 김은설 정책연구실장은 뉴질랜드나 스웨덴 등 외국에도 보육과정이 국가 수준의 교육과정으로 편성돼 있고 지원체계는 영국이나 뉴질랜드의 경우 주당 20~25시간 지원하는데 아동 일인당 산출한 표준비용을 적용한다고 설명했다.

권 부연구위원이 연구한 자료에 따르면 OECD 회원국의 보육서비스 유형은 기관보육, 가정보육, 취학 전 프리스쿨의 세 가지로 구분되고 행정전달체계는 연령별 이원체제, 통합 일원화 체계, 중복 평행체제의 세 가지로 구분된다. 0~2세 아동은 기관보육, 부모협동보육, 가정보육 등의 공식보육과 비공식보육 모두 이용할 수 있다. 3~5세의 경우 데이케어 센터, 프리스쿨 프로그램 또는 초등학교 등록이 가능하다. OECD 국가의 80%가 프리스쿨에 등록한다. 0~2세의 평균 등록률은 30%이고 3~5세의 평균 등록률은 77%로 나타났다.

반면 우리나라의 보육서비스 유형은 기관보육, 가정보육, 학령 전 학교(유치원, 프리스쿨)로 나뉘며 공급주체에 따라 국공립 어린이집, 법인 어린이집, 민간 어린이집, 직장 어린이집, 부모협동 어린이집 등으로 구분된다. 행정전달체계는 중복 평행체계로서 3세 이상의 유아의 교육은 교육부, 0~6세의 영유아에 대한 보육은 보건복지부에서 관장한다. 국공립 어린이집 5.3%, 법인 어린이집 3.7%, 개인이 설치 운영하는 민간 어린이집은 35.5%, 가정어린이집이 52%로 공공성을 가지는 어린이집의 수가 상대적으로 낮은 비율(9%)이다. 보육 이용 아동수를 살펴보면 국공립 어린이집 이용 아동 9.7%, 법인과 법인 외 어린이집 이용 아동은 12.6%, 민간 어린이집은 가정 어린이집과 함께 75.6%이다.

OECD 국가들의 경우에는 보육과 교육이 이원화돼 있다고 하더라도 연령에 따른 이원화이지만 우리나라의 경우에는 다분히 중복성이 보인다. 선진국의 경우에는 대체로 유치원에 입학한 이후부터 국공립 교육이 시작되고 그 이전에서 가정교육이 일반적이지만 우리나라의 경우에는 육아휴직 이후부터 시설보육을 하는 경우도 있다. 호주 보육서비스는 교육과 보육이 일원화된 체계로서 교육·고용·노사관계부처가 그 전의 두 부처의 역할을 조직개편으로 조정하고 있으며 종일제보육, 가정보육, 방과 후 보육, 일시보육, 가정 내 보육 등이다. 보육서비스의 이용은 비공식보육은 감소하고 공식보육이 증가하는 추세이다.

스웨덴 보육서비스는 공보육을 통한 가장 진보적인 제도를 발전시켜왔다. 보육서비스의 유형은 기관보육과 가정보육으로 두 가지로 나뉘고 연령과 내용구분에 따라 푀릐스콜라라 불리는 유아학교, 개방형 유아학교, 초등학생을 위한 레저타임 센터, 개방형 레저타임 센터로 구분된다. 교육법의 적용을 받으며, 취학 전 교육과정을 초 중등학교들의 교육수준과 연계해 보육의 질을 높이는 계기가 됐다.

보육비용 지원의 차이

권 부연구위원에 따르면 만 0~5세 아동을 위한 OECD 회원국의 보육비용 예산은 GDP 대비 스웨덴 1.1%, 영국 1.1%, 프랑스 1%, 한국 0.4%, 일본 0.3%로 나타났으며 OECD 평균은 0.6%였다. OECD 국가들의 만 3~5세 아동 1인당 평균 3,591달러, 만 0~2세는 2,549달러의 정부 보육비용이 지불됐다. 보육비용 지원제도는 크게 3가지, 현금 지원, 시설을 통한 서비스 지원, 조세혜택 지원으로 구분된다. 현금 지원은 양육·자녀수당이며 시설을 통한 서비스 지원은 만 0~5세 아동을 위한 보육·유아교육 기관을 대상으로 하는 정부의 보육료 보조를 뜻한다.

조세혜택 지원은 가구의 세금을 일부 제해 주는 일종의 과세혜택이 일반적이다. OECD 평균 GDP 대비 현금 지원 비율은 1.22%, 시설 서비스 지원은 0.78%, 조세혜택은 0.25%로 나타났다. 우리나라 보육비용 지원은 최근 5년 동안 GDP 대비 보육비용 예산은 2007년 0.23%, 2008년 0.29%, 2009년 0.34%, 2010년 0.48%, 2011년 0.53%로 증가 추세이다. 보육사업 예산의 약 80%는 아동의 보육료 지원비 항목이다. 시설을 통한 서비스 지원의 비중이 제일 높고 그 다음으로 조세 지원과 현금 지원 순서로 나타났다. 선진국 부모들보다 우리나라 부모들이 시설보육을 많이 이용한다는 얘기이다. 우리나라와 선진국 간 차이는 단지 지원금액에만 차이가 있는 것이 아니고 더 큰 차이는 그 지원방법과 부모들이 선택하는 양상이 매우 다르다.

프랑스는 만 3세 미만의 영아를 대상으로 하는 보육서비스와 만 3~5세 유아를 대상으로 하는 교육기관으로 구분된다. 보육서비스 기관은 전국적 조직인 가족수당지급처(CNAF)의 가족수당기금을 통해 지방자치단체로 전달돼 이를 이용해 시설을 건립하거나 유지와 비용을 사용한다. 최근 4년 동안 프랑스의 보육비용 예산은 해마다 평균 5.81% 상승했다. 보육비용은 부모가 0세 이상 21세 미만인 자녀와 함께 지속적으로 프랑스에 거주하면 신청할 수 있는데 가계소득과 자녀수에 따라서 수당의 유형을 결정 후 차등적으로 지급한다. 이전에는 무조건적인 복지혜택과 조세 지원이었지만 현재는 조세혜택 수혜자의 근로참여를 유도하는 근로 장려세제로 전환돼 지난 2002년부터 22.8%가 신청했다.

공보육 기능 강화해야

권 부연구위원은 “아동·양육수당 제도와 관련해 예산처와 관련 전문가와의 논의를 거쳐 우리나라 실정에 맞는 단기, 중기 과제로의 구분을 통한 접근이 필요하다”고 말했다. 한정된 재원의 효율적 배분을 위해 부모의 근로시간과 자녀 수, 가족의 소득수준에 맞게 보육료 지원제도의 차등 지급 원칙을 고려해야 한다.
최근의 여성들의 교육수준이 높아지고 사회진출이 많아지면서 보육의 문제는 사회적 비용을 최소화하고 국가의 재정 투자를 통해 건강하고 행복하며 유능한 미래의 국가인력을 확보하려는 사회적 투자의 가치로서 인식되기도 한다. 우리나라 정부는 1990년대 이후로 기관보육을 이끌어 왔고 보육에 대한 책임을 확대해 오고 있으며 내년에는 3~4세 영유아 무상보육과 교육, 양육수당의 논의에 이르는 영유아보육과 교육에 대한 투자를 증가시키고 있다.

권 부연구위원은 “현재 우리나라의 보육서비스 유형과 이용을 중심으로 바람직한 방향을 생각할 때 그동안 양적 확대를 지속해 온 민간 보육시설에 대한 지향점으로서 공보육 기능을 강화하고 보완해야 한다”고 말하면서 “민간 위주의 우리나라의 보육서비스의 개선을 위해서는 공급구조를 바꾸기 위한 노력이 필요하다”고 설명했다. 또 “민영화된 보육시설이 많고 품질을 관리하기가 어려울 때에는 국가적인 보육 품질 관리를 통한 규정 제공, 인센티브의 제공과 모니터링을 한다면 보다 나은 보육서비스를 제공할 수 있다”며 “그런 의미에서 우리나라의 평가인증제도와 서울형 어린이집 또는 지방형 공인 어린이집의 경우는 민간공급이 많은 현실에서 적절한 품질 관리를 보여주는 좋은 예라고 생각된다”고 덧붙였다.

권 부연구위원에 따르면 영국은 영유아 대상 서비스 교직원의 전문성 강화를 위해 보육과 유아교육을 구분하지 않는 새로운 전문제도를 마련했다. 영국의 영유아기 전문가 지위(Early Years Professional Status), 영유아 신지도자(New Leaders in Early Years) 제도인데 영국은 모든 상황에 맞는 단 하나의 자격은 보육현장에서 있을 수 없음을 강조한다. 현장의 다양성을 반영해서 보육교사의 자격기준을 다면화 할 것을 고려하고 있다.

누리과정 바우처 개념 재고해야

우리나라의 보육사업 예산은 최근 7년간 꾸준히 증가한 결과 2005년에는 GDP 대비 0.15%였으나, 2011년에는 0.53%로 약 3.5배가 증가했다. 보육 예산 중 영·유아보육료 지원이 80%를 차지하며 이는 시설을 통한 서비스 지원 제도의 비중이 높음을 의미한다. 지난 2012년 3월부터 부모의 소득수준과 관계없이 어린이집을 이용하는 만 0~2세 아동에게는 연령별로 차등 지원을 하며 만 3~4세의 자녀의 경우 소득하위 70%의 가구에만 정부 지원 단가를 적용해 지원하고 있다.

현금 지원(양육수당)의 경우 36개월 미만 어린이집 미이용 아동 가정을 대상으로 가구소득이 최저 생계비의 120% 이하일 때 연령별로 차등지급하고 있다. 조세혜택 지원은 자녀에 대한 인적공제가 있으며, 자녀가 3명 이상인 경우 추가 공제된다. 영국은 지역에 따라 무상교육의 시간제한 정도는 각각 다르지만 점차적으로 주당 20시간으로 확대할 방침을 가지고 있으며 자녀의 출생순서를 고려한 아동수당의 차등적 혜택지원으로 프랑스와 유사한 틀을 가지고 있다. 그러나 최근 영국 정부의 발표에 의하면, 이전에는 가족의 소득과 저축에 상관없는 자녀가 있는 가족 100%에게 아동수당을 제공했지만 지난 2013년부터는 고소득 가정의 경우에는 아동수당의 수혜조건을 제공하지 않겠다고 발표했다.

권 부연구위원은 “보육시설 이용 시 기관 이용에 대한 운영시간의 제한선을 고려해 보아야 한다”고 말하면서 “무상교육의 정도와 범위기준이 없는 것은 오히려 무상교육의 본래 취지와 의미에 대한 역질문의 가능성을 열어주는 것이므로 기준에 대한 설정이 고려돼야 한다”고 설명했다. 이어 “나아가 개인 맞춤형의 보육비용 지원이 가능하도록 장려해야 하고 부모의 근로시간과 자녀 수, 가족의 소득수준에 맞게 보육료지원제도의 차등적 지급 원칙을 세워 효율성을 높여 나가야 한다”고 덧붙였다.

MeCONOMY Magazine January 2015