정부가 바뀔 때마다 경제 활성화, 선거철마다 지역경제 활성화를 외치는 정치인들을 바라보는 국민들은 그 공약이 언제 어떻게 지켜질지 알 수 없다. 정부는 지역주도 맞춤형 지역경제 활성화 대책이 과거처럼 중앙정부가 주도하는 방식이 아니라 지자체가 주도하는 상향식 지역경제 활성화 대책이라고 설명하지만 지자체의 입장은 다르다. 지역에서 아이디어를 만들어 심사를 받고 국회를 통과해 국비를 지원받는 지원방식과 별 다를 바 없다는 얘기다. 지역경제 활성화에 대해서도 타협과 조정, 그리고 대안이 필요한 시점이다.
선진국들은 지역경제와 지역산업 활성화를 위한 범정부 차원의 종합지원을 실시하고 있다. 미국은 지난 2011년부터 연방정부 차원의 지역혁신클러스터 프로그램을 추진하고 있으며 EU는 2014년부터 지역의 스마트전문화를 기조로 하는 EU 2020 전략을 추진 중이다. 일본은 2014년부터 지방 창생 중심의 중장기 국가 경제발전전략을 수립 중이며 우리나라도 지방의 혁신역량 강화와 인재 육성이 국가경제 발전의 관건으로 삼고 있다. 이와 같이 영국, 프랑스, 일본 등 선진국들은 국토 발전의 패러다임을 전환하고 지역별 특화발전을 통해 국가 도약의 정책을 추진하고 있다. 그렇다면 우리는 어떨까? 우리나라는 과거 지역발전 정책의 목표가 대도시와 수도권에 집중된 산업과 인구를 분산시키고 전국을 균형 성장시키는 것이었지만 최근에는 지역의 특성과 장점을 최대한 살리는 방향으로 바뀌고 있다. 우리나라 지역경제 활성화는 거버넌스에 달려있는 셈이다.
지역주도 맞춤형 지역경제 활성화 대책
정부는 주민 체감형 사업에 중점을 둔 ‘시·군 단위 지역행복생활권 구현’과 ‘중앙정부의 맞춤형 지원’이라는 양대 축으로 지역경제 활성화를 이끌겠다고 밝혔다. 농촌지역과 지방도시는 그동안 다양한 지역발전 대책에도 불구하고 낮은 지역체감도와 기업투자 기피 등으로 인해 지역경제가 침체되는 현상이 심화됐다. 주민이 체감할 수 있는 생활체감형 지역정책과 일자리 창출을 위한 기업의 지역투자 촉진정책이 필요하다는 얘기다.
정부는 지난 2013년 7월 지역발전위원회에서 박근혜 정부 지역발전정책 추진방향을 제시했고 그 이후 지자체를 대상으로 한 설명회와 함께 세부 추진계획을 수립했다. 지자체들은 정부방침에 따라 2014년 초 지역행복생활권 구성과 추진사업을 지역발전위원회에 제출했고 정부는 각 생활권에서 제안한 사업에 대해 타당성을 검토한 후 2014년 상반기까지 정부지원 사업을 선정했다. 이와 관련 경기도는 지역발전 청사진을 담은 ‘경기도 지역발전 5개년 계획(이하 지역발전계획)’을 지난 12월 11일 확정․발표했다.
지역발전계획은 상위계획인 국가 지역발전 5개년 계획의 토대가 되는 시·도 단위 계획으로 지역발전을 위한 기본방향을 담고 있다. 이번에 확정 발표한 지역발전계획의 기간은 2014년부터 2018년까지이다. 경기도에 따르면 정부는 이번 지역발전계획을 토대로 향후 5년 간 5대 발전분야 110개 사업에 국비 4조 4,280억원을 투자할 전망이다. 분야별로는 ▲지역행복생활권 활성화 1조 3,114억원 ▲일자리 창출을 통한 지역경제 활력제고 6,363억원 ▲교육여건 개선 및 창의적 인재 양성 465억원 ▲지역문화 융성과 생태복원 7,054억원 ▲사각 없는 지역복지 의료 1조 7,284억원 등이 투입된다.
특히 지역행복생활권 활성화 분야는 정부의 지역발전정책 핵심모델로 경기도는 현재 도내 낙후지역을 중심으로 6개 생활권을 구성하고 생활 인프라개선, 교육·복지 등 주민 체감형 사업 발굴을 추진하고 있다. 도는 이와 함께 이번 지역발전계획에 일자리 넘치는 안전하고 따뜻한 경기도를 비전으로 한 일자리 70만 개 창출, 따복마을 6천 개 조성, 골든타임 5분 실현 등 민선6기 역점 정책도 반영했다고 설명했다.
이 계획은 지난 2013년 12월부터 2014년 10월까지 경기개발연구원과 함께 진행했고 11월 정부에 제출해 최근 국무회의를 거쳐 최종 확정됐다. 경기도는 앞으로 중앙부처와 연계해 매년 시행계획을 수립하고 연차평가를 통해 경기도 발전계획 추진동력을 확보해 지역발전계획을 체계적으로 추진해나갈 방침이다. 도 관계자는 “지역발전계획이 확정돼 향후 5년 동안 경기도에서 추진하는 중앙부처 연계사업에 대한 국비확보 이행력을 담보할 수 있게 됐다”고 말했다.
서울-경기 상호 협력
고양·파주·김포시 등 3개 지역을 묶어 경기서북부 지역행복생활권 구성을 추진 중인 고양시가 추가로 서울시와 경기 서부권 지자체들과도 서경지역행복생활권으로 지정받기 위해 상호 협력해 나가기로 했다.
고양시는 이미 파주와 김포시를 묶어 가칭 평화도시행복생활권으로 지정해 줄 것을 경기도를 통해 정부에 요청한 바 있다.
고양시는 여기에 더해 서울시, 서울시 25개 자치구, 경기도 수원·성남 등 10개 시를 묶어 서경지역행복생활권으로 지정해 줄 것을 정부에 요청했다. 이를 위해 서울시 및 서울시내 25개 자치구와 경기도 수원, 성남, 고양 등 10개 시는 서울시청에서 하나의 행복생활권로 지정받기 위한 업무협약을 체결했다. 협약서에는 지자체간 상호협력 및 생활권 발전 공동 노력, 서경지역생활권 상생발전협의회 구성, 생활권 사업 공동 발굴 등의 내용이 담겨 있다.
고양시의 경우 서경지역상생발전협의회를 통해 벽제승화원, 난지하수처리장 등 기피시설문제를 조속히 해결하고, 신분당선 고양 연장 등 현안문제에 대한 공동대응에 중점을 두고 추진할 방침이다. 한 지자체당 행복생활권 지정은 2개까지 중복해 받을 수 있다. 정부가 발표한 지역행복생활권은 전국적으로 인접한 2~6개 지자체가 하나의 생활권으로 묶여 정부의 재정적, 행정적 지원 아래 지역발전을 도모하는 정책이다. 지역행복생활권은 일자리·교육·의료·복지·문화 등 기본생활서비스가 충족돼 행복한 삶을 누릴 수 있는 공간을 의미한다. 지자체들이 삶의 질 향상과 지역발전을 위해 서로 협업하는 체제이다. 지자체들은 자율적 협약을 통해 생활권을 설정했다. 생활권은 인구·생활권 특성 등에 따라 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권으로 구분된다.
중추도시생활권은 지역중추 기능을 하는 광역시 등 대도시와 인근 시·군으로 구성된다. 도농연계생활권은 지역거점 역할을 하는 중소도시와 연계성이 높은 인근 농어촌지역이고 농어촌생활권은 전북 무주·진안·장수처럼 특별한 중심도시 없는 농어촌지역의 묶음이다. 지역주도 맞춤형 지역경제 활성화 대책은 지역희망(HOPE) 프로젝트를 본격화하기 위한 대책이며 시·군에서 제안한 지역행복생활권 사업과 특화발전 프로젝트로 이뤄져 있다. 다음은 산업 육성 보다 지역민 생활 개선 필요에 대해 장재홍 산업연구원 선임연구위원과의 인터뷰 내용이다.
Q. 정부에서 지역경제 활성화를 슬로건으로 내걸고 테크노밸리나 혁신클러스터와 같은 지식정보집적단지를 만들고 있지만 효과가 미약한 것으로 보입니다. 실질적인 대책은 뭐라고 보시는지요.
그간 낙후된 지역의 혁신 기반 구축을 위한 하드웨어 부문의 투자가 많이 이뤄진 것은 사실입니다. 그러나 이런 기반 투자가 실제 지역경제 성과로 이어지려면 최소한 3~5년의 시간이 필요하고 인재와 네트워킹 등 소프트웨어 부문에 대한 조화도 이뤄져야 합니다. 우리나라는 우수 인재들이 취업을 원하는 기업 본사와 연구소 등이 70% 이상 수도권에 몰려 있고 지방의 소득은 임금, 이윤, 법인세 등을 통해 수도권으로 유출되고 있습니다.
지방의 경우 하드웨어는 어느 정도 구축됐지만 거기에서 성과를 만들어 낼 인재와 소프트웨어가 부족해 성과가 미흡할 수밖에 없습니다. 1인당 생산성을 보면 비수도권이 수도권에 비해 오히려 큽니다. 이것은 지방에서 인재와 소프트웨어가 균형 있게 잘 갖춰지면 앞으로 크게 발전할 가능성이 크다는 의미인데요. 국토의 90%에 가까운 지방을 경시하고서 국가 전체의 장기적 발전을 기대하는 것은 옳지 않다고 봅니다.
Q. 국내에서도 스마트사회에 대해 관심이 많습니다. 선진국들이 추진하고 있는 지역의 스마트전문화에 대해 소개해주십시오.
유럽의 스마트전문화전략은 1990년대 초 이후 매우 오랜 기간 동안 세계적으로 저명한 각 분야의 학자들과 정책 입안가들이 협의하고 토론한 끝에 수립된 새로운 국가 발전 전략입니다. 특히 지난 2008년 글로벌 금융위기를 계기로 유럽 전역에서 폭넓은 공감대를 형성하게 됐고 지난 2010년 EU의 향후 정책의 기본 틀로 채택됐습니다. 처음에는 국가 발전 전략으로 구상된 것이지만 실제 정책은 각 지역별 특성과 상황에 적합한 정책을 추구한다는 점이 특징적입니다. 즉 장소 기반 정책인 셈이죠. 스마트전문화는 지역의 스마트한 성장, 지속가능한 성장, 포용적 성장을 통해 각국 및 EU 전역의 발전을 추구합니다.
스마트한 성장이란 지역의 잠재력과 자원, 산업 기반을 고려하지 않는 무분별하고 과시적인 투자를 하지 않는 것이 요체입니다. IT, BT 등 신기술에 너도나도 뛰어들던 지금까지의 전략에서 벗어나 지역의 발전 가능성이 있는 분야를 스마트하게 선별해 그와 관련된 분야로 다양화·다각화 하자는 것입니다. 즉 관련 다양성을 추구하는 것입니다. 특히 2000년대 이후 실리콘밸리 효과에 비해 월마트 효과가 경제성장에 더 크게 기여했다는 실증분석 결과가 크게 작용했습니다. 즉 신기술 개발에 비해 경쟁력 있는 기존 산업의 다양화, 고도화가 더 효과적이라는 것입니다. 한 예로 유통 분야에서의 IT 접목을 들 수 있습니다.
이런 기존 산업의 선별은 자칫 승자 선발의 폐해를 야기할 수 있습니다. 지역 경제성장보다 기득권을 가진 기존 이익집단에 유리한 결과를 낳게 되는 것입니다. 스마트전문화전략은 이 점에 가장 유의해 경마에서의 베팅이라는 관점에서 육성 분야나 산업을 선별합니다. 기대수익이 가장 높은 곳에 투자한다는 개념입니다. 따라서 기대수익을 가능한 한 정확하게 예측하는 것이 성공의 관건입니다. 이를 위해 가장 중요한 것은 지역에 대한 구체적이고 체계적인 정보의 축적과 이를 활용한 분석과 평가 작업입니다. 정책과 연구의 긴밀한 융합이 필수조건입니다.
우리나라에서는 지역별 특화산업을 선정, 육성하고 있는데 그 과정에서 지역별 잠재력과 산업 기반, 혁신역량 등이 충분히 고려되고 있다고 보기 어렵습니다. 무엇보다도 지역별 세부 정보의 체계적 축적과 이를 활용한 엄밀한 분석, 평가가 필요합니다. 이를 위해 단기적 성과주의에 급급하지 말고 장기적인 관점에서 지역별 산업발전 전략을 수립, 추진하는 것이 바람직하고 기획, 평가 과정에서 정책당국과 학계의 긴밀한 협력이 필요합니다.
Q. 고령화사회로 접어들면서 실버산업에 대한 관심이 커졌지만 실제로 사업성은 크지 않아서 산업보다는 복지 관점에서 접근해야 한다는 견해가 나오고 있습니다. 어떻게 보시는지요.
향후 수십 년간 전체 인구는 줄어들지만 고령 인구는 늘어나고 고령자들의 경제력이 차지하는 비중도 크게 높아질 것이 틀림없습니다. 이런 관점에서 본다면 실버산업은 분명 유망한 분야입니다. 그러나 어느 산업이든 단독으로 발전하는 경우는 없습니다. 실버산업도 실버인프라 확충과 함께 가야 하는 것이죠. 인프라가 확충되면 실버 인구의 활동이 활성화되고 그 만큼 관련 제품의 수요가 늘어나게 됩니다.
실버인프라는 대체로 공공부문에서 복지정책 측면에서 접근하는 것입니다. 다만 복지 정책 측면에서 노인을 피보호자로만 인식하는 것은 문제가 있습니다. 65세가 넘어도 요즘은 과거 장년기 못지않은 건강과 활력을 지니고 있는 경우가 대부분입니다. 따라서 복지 인프라 확충과 더불어 노인들이 적극적 경제활동을 지속할 수 있는 제도 정비와 사회적 분위기 조성이 필요합니다.
Q. 국가경제가 수도권에 집중돼 있다고 말해도 지나치지 않을 만큼 우리나라는 수도권에 모든 편익이 집중돼 있습니다. 그러다 보니 지방에서는 인재공동화가 나타날 수밖에 없는데요.
지역 인재 육성은 가장 중요하면서도 가장 어려운 과제입니다. 대학의 서열화가 심화되고 세칭 명문대학들이 모두 수도권에 집중돼 있어 지방에서의 인재 육성은 과거에 비해 더욱 어려운 상황입니다. 그렇다고 이것을 전부 지방 교육기관의 탓으로 돌리는 것은 무책임한 일입니다. 우리 사회의 뿌리 깊은 인식 구조와 중앙정부의 교육정책에서 근본 원인을 찾아야 합니다. 물론 지방 교육기관의 내재적 문제도 있습니다. 그러나 학업 성적이 상대적으로 떨어지는 학생들의 능력 향상과 취업 촉진을 위해 열심히 뛰는 대학들도 많다고 봅니다.
지역에 군소 대학들이 난립하고 있는 현실은 바로잡을 필요가 있습니다. 최소 임계규모에 못 미치는 교육 기반을 갖고 있는 대학들은 단계적으로 통폐합하고 대학과 대학 간의 교육 및 학술 교류·협력을 강화해야 합니다. 또한 지역별 산업발전 방향에 부응하는 맞춤형 인재 육성을 강화해야 합니다. 보다 근본적인 처방은 지역 인재의 지역 내 선순환시스템을 구축하는 것입니다. 유치원생부터 대학원생까지 상당 부분의 우수 인재들이 지역 내에서 취학할 수 있게 하는 것입니다. 이것은 지방자치와 자율적 지역발전을 위한 가장 중요한 과제이지만 우리나라 현실에서 매우 어려운 것도 사실입니다. 정부 차원에서의 특단의 방안 강구가 필요한 부분입니다. 가장 우선돼야 할 것은 5개 내외의 지방 거점 국립대학교를 세칭 SKY 대학 수준으로 끌어올리는 일입니다.
Q. 정부에서 제시하는 지역행복생활권이 성공하기 위한 전제조건은 뭐라고 보시는지요.
우리나라는 오랜 기간에 걸쳐 대부분의 시책들이 개별 행정구역 단위로 추진돼 왔습니다. 지역행복생활권은 이러한 개별 행정구역들(229개 시·군·구)을 몇 개씩 묶어 전국적으로 56개 권역이 지정돼 있습니다. 평균 4개 정도의 시·군이 하나의 지역행복생활권에 속합니다. 뿌리 깊은 개별 행정구역 단위의 시책 추진체계를 넘어서서 효율적인 거버넌스 시스템을 구현하는 것을 단기간에 기대하기는 어렵습니다. 특히 산업 육성이나 기업 유치 등 경제적 측면에서는 인접 지자체 간의 경쟁이 치열해 실질적인 협력이 거의 불가능할 것입니다.
따라서 산업 육성은 보다 큰 틀, 즉 시·도나 광역경제권 관점에서 접근하고 지역행복생활권 차원에서는 의료, 복지, 문화 등 주민들의 생활 여건 개선에 집중하는 것이 바람직합니다. 우리나라는 정권이 바뀔 때마다 새로운 슬로건을 내걸고 종전의 정책 틀과는 다른 무엇을 보여줘야 한다는 의식이 강했습니다. 그 과정에서 생경한 구상들이 무리하게 시책화 되는 사례들이 적지 않았습니다. 앞으로는 보다 장기적 관점에서 과거의 장점은 발전적으로 계승하면서 새로운 아이디어를 발굴해서 정책화 하는 노력이 필요합니다. 공약 작성 등에서 집권 세력 주변 인사들은 한 발 물러서고 각계각층 전문가들의 의견을 폭넓게 수렴해서 지역경제 활성화 전략을 수립하고 추진하길 바랍니다.
MeCONOMY Magazine January 2015
