<M이코노미 김선재 기자> 미국은 지난 1월22일 자국으로 수입되는 삼성전자·LG전자의 대형 가정용 세탁기와 태양광 제품에 대한 “긴급수입제한(세이프가드) 조치”를 발표했다. 이번 조치는 일정 수입량 이상의 물량에 대해 높은 관세율을 적용하는 방식으로, 지난달 7일 발효됐다. 이번 미국의 조치는 자국 산업보호를 위해 어떤 수단을 동원해서라도 수입을 제한하겠다는 트럼프 정부의 의지를 분명히 한 사례라고 할 수 있다. 미국의 이번 조치에 대해 한국 정부는 세이프가드 발동 조건 3가지를 만족하지 못했다고 보고 있다. 그럼에도 불구하고 미국이 세이프가드를 발효했다는 점은 향후 트럼프 정부의 자국 산업 보호를 위한 수입제한조치가 다른 산업 분야로 얼마든지 확산할 수 있음을 보여준다고 할 수 있다. 때문에 세계무역기구(WTO)제소 및 미국 정부를 상대로 한 개별 기업들의 미국 내 소송, 다른 피해국들과의 공동 대응을 통해 협상력을 키우는 한편, 다양한 경로로 이번 조치의 부당성을 알려 세이프가드가 조기에 종료되고 재발하지 않도록 할 필요가 있다.
미국 무역대표부(USTR, Office of the United States Trade Representative)는 1월22일 한국을 포함한 수입산 대형 가정용 세탁기(Large residential washer)와 태양광 제품(Crystalline silicon photovoltaic cell)이 자국 산업에 심각한 피해를 야기한다고 보고 통상법 제201조에 따라 긴급수입제한(이하 세이프가드) 조치를 하기로 했다고 발표했다.
USTR의 발표 다음 날인 23일 도널드 트럼프 미국 대통령은 세이프가드 조치에 서명했고, 지난달 7일 발효됐다. 미국이 이번세이프가드 조치는 2002년 조지 부시 전 미국 대통령 행정부가 한국산을 포함한 수입철강제품에 세이프가드 조치를 한 지 16년 만이다. 세이프가드는 미 통상법 201조에 따라 상대국의 불공정한 행위와 무관하게 자국 산업이 중대한 피해를 입거나 명백하게 피해가 우려되는 경우 취할 수 있다.
결국 국산제품과 경쟁하는 수입제품이 너무 싸게 들어와서 국산제품이 안 팔리면 그와 관련된 국내 산업이 타격을 입게 되니까 이를 보호하기 위해 수입제품에 높은 관세를 붙이거나 물량을 제한하는 방식 등의 불리한 조건을 둬 국산제품이 이득을 볼 수 있도록 하는 것이다.
이것이 국제사회에서 처음 명문화된 것은 1947년으로, 당시 미국을 비롯한 23개국은 스위스 제네바에서 맺은 ‘관세 및 무역에 관한 일반협정(GATT)’을 체결했다. GATT는 현재 국제무역 질서의 모태라고 할 수 있는데, 제19조에 세이프가드와 관련된 내용이 일부 포함돼있다. 1995년 세계무역기구(WTO) 출범 이후에는 세이프가드 발동 남발을 막기 위해 몇 가지 충족해야 하는 조건을 구체화했다. ▲예견하지 못한 사태가 발전한 결과로서 ▲수입이 급격히 증가하고 ▲국내산업에 심각한 피해 또는 피해의 우려가 발생하며 ▲수입 급증과 국내산업의 피해 사이에 인과관계가 있어야 한다는 것이다.
관련해서 우리나라 정부는 미국의 세이프가드 조치에 대해WTO에 제소하겠다는 공식 입장을 내놨다. 세이프가드 발동을 위해 만족해야 할 조건을 충족시키지 못했다고 봤기 때문이다. 지난 1월23일 김현종 산업통상자원부 통상교섭본부장은 민관대책회의를 소집해 “미국의 이번 조치는 과도하고 WTO 규범에 위반될 소지가 명백하다”고 말하기도 했다.
WTO 제소와는 별도로 미국 정부와 협상을 벌일 것으로 보이지만, 협상이 결렬되면 보복관세 등 강력 대응하겠다는 방침을 정한 것으로 알려졌다. 관련해서 대외경제정책연구원(KIEP, Korea Institute for International Economic Policy)은 WTO 제소와 더불어 ‘미국국제무역법원(CIT, Court of International Trade)’을 통해 개별 기업들이 선제적으로 대응하고, 다른 피해국들과 연합해 미국과의 협상에서 협상력을 키우는 한편, 미국 내 다양한 경로를 통해 이번 조치의 부당함을 알려 세이프가드 조치가 조기에 종료될 수 있도록 노력해야 한다고 조언했다. 아울러, 한·미 FTA 개정협상 과정에서 문제를 제기할 필요성도 제기했다.
America First(미국 우선주의)…트럼프 정부의 첫 세이프가드
미국의 수입산 세탁기와 태양광 제품에 대한 세이프가드 발동은 트럼프 정부 들어 처음이다. 트럼프 대통령은 대선 후보 시절부터, 그리고 취임 이후에도 북미자유무역협정(NAFTA) 재협상, 환태평양경제동반자협정(TPP) 탈퇴를 강행했고, 한·미 FTA에 대해서는 “미국이 손해만 본 끔찍한 협정”이라는 표현까지 써가면서 개정 의지를 드러냈다. 따라서 미국의 세이프가드 발동은 어느 정도 예견된 측면이 있다고도 할 수 있다.
지난달 KIEP가 내놓은 ‘최근 미 세이프가드(통상법 201조) 조치의 주요 쟁점과 대응방안’ 보고서에 따르면 트럼프 정부의 세이프가드 발동은 지난해 5월31일 미국의 세계적인 가전제품 제조·판매사인 ‘월풀(Whirlpool)’이 ‘미국 국제무역위원회(USITC, United States International Trade Commission)’에 대형 가정용 세탁기 및 부품에 대한 세이프가드 신청한 것을 받아들인 것이다.
USITC는 세이프가드 신청서가 제출되면 이를 검토해 조사 개시 여부를 결정하고 국내(미국)산업 피해에 관한 조사를 최장 120일 동안 수행한다. 이 과정에서 USITC는 해당 품목의 수입 증대가 미국 산업에 심각한 피해를 일으키는 중대한 원인 또는 위협이 되는지를 판정하는데, 산업피해가 있는 것으로 판정(긍정적, Positive)하면 구제조치 조사(Remedy phase)를 거쳐 권고안을 작성, 조사 내용과 구제조치 권고안을 대통령에게 보고(신청 180일 이내)한다. 보고를 받은 대통령은 보고일로부터 60일 이내에 최종 결정을 내려야 한다.
KIEP는 삼성과 LG 세탁기 수입 증가에 의해 미국의 국내시장 점유율이 급속히 잠식되고 그동안 세탁기 수입 증가에 제동을 걸기 위한 반덤핑 및 상계관세 조치의 효과가 이들 업체의 해외생산기지 이전으로 무력화된 것이 이번 조치의 주요 요인으로 작용했다고 분석했다.
‘The stevenson Company and TraQline’에서 조사한 미국 세탁기 시장의 기업별 점유율은 2012년 월풀 41.8%, 삼성 6.6%, LG 10.1%이던 것이 2016년 38.4%, 16.2%, 13.1%가 됐다. 한국 기업의 시장점유율이 크게 확대된 것이다. 특히, 프리미엄급(900달러 이상) 드럼세탁기(Front Loader 방식) 제품에서는 2016년 판매량 기준 월풀 11.9%, 삼성 25.4%, LG 29.2% 등 삼성과 LG의 시장점유율이 월풀을 크게 압도했다.
또한 삼성과 LG는 세탁기에 대한 연이은 반덤핑 조치에 생산기지를 멕시코에서 중국으로 이전했는데, 월풀은 이를 반덤핑 조치를 회피하기 위한 것으로 보고 세이프가드 신청서를 제출한다고 밝히기도 했다. 실제로 USITC 조사 결과와 최종 결정에서도 삼성과 LG의 세탁기 수입을 제한하기 위한 것이라고 명시했다.
2011년 월풀은 한국과 멕시코산 삼성 및 LG 세탁기에 대해 덤핑 조사를 신청했고, 미 상무부는 2012년 예비판정을 거쳐 2013년 2월 반덤핑관세(삼성 9.29%, LG 13.02%)와 상계관세(삼성 1.85%)를 부과했다. 2015년 12월에는 삼성과 LG가 반덤핑 조치 회피를 목적으로 중국으로 생산공장을 이전했고, 2015년부터 불공정행위에 따른 중국산 세탁기 수입이 급증해 국내산업이 피해를 입었다고 주장했다.
이에 미 상무부는 2016년 예비판정을 거쳐 2017년 1월 반덤핑관세(삼성 52.5%, LG 32.1%)를 부과했다. 태양광 제품에 대해서는 지난해 4월26일 미국의 태양광 패널 제조업체인 ‘수니바(Suniva)’, 같은 해 5월25일 ‘쏠라월드(SolarWorld)’가 태양광 셀·모듈에 대한 세이프가드 신청서를 제출한 것을 USITC가 수용한 것이다. 2012~2016년 미국의 태양광 제품 시장은 시장의 성장(약 40억 달러)에도 불구하고 수입 급증으로 시장여건이 악화돼 미국 기업의 생산이 위축됐다.
2012년 대비 2016년 미국의 태양광 셀·모듈 수입량은 51.6%, 수입액은 62.8%(510억 달러→830억 달러) 증가한 반면, 미국 기업의 공장가동률(태양광 셀 공장가동률 2014년 81.7%→2016년 28.9%, 모듈 2013년 66.7%→2016년 32.9%)과 생산량(2016년 기준 전년대비 셀 -37.6%, 모듈–10.5%)은 감소했다. 수입경쟁으로 2012~2016년 태양광 셀 및 모듈의 가격이 각각 60.4%, 58.5% 하락하고, 2012년 대비 미국 태양광 제품 제조업체의 약 25%가 생산을 중단한 것도 세이프가드 발동에 영향을 미쳤다.
미국의 이번 세이프가드 조치는 일정 수입량 이상에 대해 고율의 관세를 적용하는 ‘할당관세 방식’을 채택하고 있다. 대형 가정용 세탁기 완제품은 120만 대 물량을 기준으로 3년에 걸려 할당 내에서 20%(1년차), 18%(2년차), 16%(3년차)의 관세가 적용되고, 물량을 초과할 경우에는 50%(1년차), 45%(2년차), 40%(3년차)의 높은 관세율이 적용된다.
이와 함께 세탁기 부품에 대해서도 연차별로 5만, 7만, 9만 개 물량 내에서 무관세, 초과 물량에 대해서는 완제품과 동일한 50%(1년차), 45%(2년차), 40%(3년차)의 관세가 부과된다. 태양광 제품의 경우 태양광 모듈에는 ‘할당관세’ 없이 4년 동안 30%(1년차), 25%(2년차), 20%(3년차), 15%(4년차)의 관세율이 적용된다. 태양광 셀에는 2.5GW(기가와트)의 할당량 내에서 관세가 없지만, 이를 초과하는 물량에는 태양과 모듈과 같은 관세가 부과된다.
이같은 관세율은 세탁기 및 태양광 제품 MFN(Most Favored Nation treatment, 최혜국 대우) 관세율을 고려했을 때 수입할당량 내에서도 높은 수준의 관세율을 부과한 고강도 수입제한조치라는 평가다. 미국 MFN 관세율은 세탁기 완제품의 경우 1%, 부품은 2.6%인데, 우리나라는 미국과 FTA(자유무역협정)를 맺고 있으니 특혜관세율 각각 0.3%, 0.7%를 적용받았다. 태양광 제품의 경우에는 관세가 없다.
미국의 세이프가드 발동, 적절했나?
미국의 세이프가드 발동에 KIEP는 4가지 문제점을 제시했다. 첫 번째는 USITC가 세탁기와 태양광 제품에 대한 상황적 요건을 제대로 식별했고, 한국제품의 수입급증이 그런 상황을 만들었다는 것에 대한 논리적 연관성을 제대로 설명하지 못했다는 점이다.
KIEP는 USITC가 ‘예견하지 못한 사태의 발전 그리고 관세양허를 포함한 GATT 협정에 의해 협정 당사국이 부담하는 의무의 효과’라는 상황적 요건을 제대로 식별하고 그로 인한 결과로 수입이 증가했다는 논리적 연관성을 설명하지 못했다는 평가가 유력하다고 밝혔다. ‘월풀’은 “생산설비 이전에는 막대한 자금이 소요되기 때문에 조사대상 기업이 한국에서 멕시코와 중국, 이후 태국과 베트남으로 반덤핑 및 상계관세의 효과를 회피하기 위해 생산설비를 이전할 것이라고 예측하지 못했다”고 주장했고, 태양광 제품 세이프가드 조사에서도 USITC가 이 요건에 대한 검토를 충분히 하지 않았다는 평가가 지배적이라는 것이다.
이에 USTR은 지난해 11월27일 USITC에 상황적 요건과 관련한 추가 자료를 요청했고, USITC는 세이프가드 조치 발표 전 보고서를 작성했다. 미국의 이런 태도는 2002년 미국 철강 세이프가드 사건에서도 유사하게 관찰되는데, WTO 패널 절차에서 일부 제소국은 USITC가 조사절차가 종결된 이후 뒤늦게 별지 보고서를 작성함에 따라 자신들의 반론권을 포함한 절차적 기회가 침해됐다고 주장했다. 패널은 USITC가 이해당사자에게 발송한 질문서에서 예측하지 못한 사태의 발전을 기재할 것을 요청했고, 공청회에서도 이해당사자의 의견을 청취한 점 등을들어 제소국의 주장을 기각했다.
세탁기 완제품과 세탁기 부품이 같다?
두 번째 문제는 세이프가드 조치에 세탁기 부품이 포함됐다는 점이다. KIEP는 이것이 ‘비상조치로서 엄격한 요건에 따라 예외적으로 인정돼야 한다’는 WTO 세이프가드 협정의목적을 좌절시킴으로써 협정에 위반되는 것인지를 분명히 할 필요가 있다고 봤다.
USITC는 조사대상 상품 범위에 세탁기 완제품뿐만 아니라 세탁기 부품도 포함시키면서 수입산 세탁기 부품과 미국산 세탁기 부품을 동종상품으로 판단했는데, “양자의 물리적 특성과 기능이 실질적으로 동일하다”는 점을 그 이유로 들었다. 그러나 월풀은 USITC의 질문에 “수입산 세탁기 부품과 미국산 세탁기 부품은 각각 특정수입 세탁기 모델을 위해 사용되기 때문에 경쟁관계에 있지 않다”고 답했다.
이에 대해 USITC는 “설혹 미국산 부품이 수입산 부품과 동종이 아니어서 조사대상 상품의 범위에서 제외되더라도, 국내(미국)산업의 범위를 획정할 때에는 ‘생산라인 접근법(Product Line Approach)’에 근거해 미국산 부품을국내산업의 범위에 포함할 것”이라고 밝혔다.
KIEP는 이 부분(생산라인 접근법)이 WTO 분쟁사례에 비춰볼 때 세이프가드에 관한 협정에 위반된다는 판정을 받을 가능성이 높다고 판단했다. 세탁기 부품은 세탁기 모델별로 서로 달라 수입 부품과 미국산 부품이 상호 경쟁관계에 있지 않다는 점을 신청인 스스로 인정했음에도 불구하고 미국이 조사대상 상품에 부품을 포함시켰고, ‘생산라인 접근법’이라는 것도 미국 법률이 아닌 USITC의 관행에 근거한 것이기 때문이다. 미국이 기존 WTO 분쟁에서 패소한 이유도 미국의 기준에 법적 근거가 없다는 것이었다.
다만, 이번 세탁기 사건은 USITC가 “이 접근법이 미국 무역법의 목적을 검토해 도출된 것”이라고 주장하면서 그 근거로 하원의 법률안들을 제시한 것이 기존의 사례와 차이가 있다는 설명이다.
트럼프가 억지로 세탁기 세이프가드 발동시켰나?
다음은 USITC가 한국산 세탁기는 산업피해의 원인이 아니라고 판정했음에도 최종적으로 세이프가드 조치에 포함시킨 트럼프의 조치가 세이프가드 협정에 위반되는 것인지 여부에 대한 문제다. USITC는 한국을 비롯해 미국이 FTA를 체결한 국가들로부터의 수입은 심각한 피해의 원인이 아니라고 판정했지만, 트럼프 대통령은 포고문에서 이를 제외하지 않았다.
최원목 이화여자대학교 법학전문대학원 교수는 ‘한국경제 시론(미국 세이프가드 핀셋 맞보복 필요하다)’에서 세이프가드 협정은 일정한 요건이 충족되는 경우에만 조치를 취할 수 있도록 규정(제2조 제1항)하기 때문에 트럼프 대통령의 조치는 세이프가드 발동이 객관적 피해 판정에 기반을 두지 않은 것으로 볼 수 있다고 주장했다.
반덤핑관세에 세이프가드 관제까지…이중규제?
KIEP는 한국산 세탁기에 부과되고 있는 반덤핑관세에 세이프가드 관세까지 부과되는 것도 부당한 이중규제라고 지적했다. 한국은 미 상무부의 2013년 반덤핑조치(멕시코산 세탁기)를 WTO에 제소해 2016년 최종 승소했지만, 미국은 합리적 이행기간인 2017년 12월26일이 지났음에도 반덤핑관세를 철회하지 않고 있다. 2017년 1월에는 중국에서 생산한 세탁기에 대해 반덤칭조치를 취했다.
KIEP는 “미국이 이번 세탁기 세이프가드 관세를 부과하면서 이들 반덤핑 및 상계관세로 인한 관세를 공제하지 않고 함께 부과한다면 WTO 협정 위반으로 판명될 가능성이 높다”고 예측했다. 그러면서도 “세이프가드 조치를 취하게 된 원인 중 하나가 반덤핑 및 상계관세 부과 대상인 생산업체들의 지속적인 생산기지 이전이라는 미국의 주장이 이중규제를 정당화할 수 있는 사유로 받아들여질 수 있는 가능성 또한 완전히 배제하기 어렵다”고 덧붙였다.
시간이 걸려도 WTO에 제소…다른 산업으로의 확산 막아야
KIEP는 신속성이나 실효성에 한계가 있더라도 WTO 분쟁 해결절차에 조속히 회부해 다른 산업으로의 확산을 방지할 필요가 있다고 조언했다. WTO 반덤핑협정 또는 보조금협정은 조치에 대한 사법심사 절차를 유지할 의무를 회원국에게 부여했지만, 세이프가드 협정에는 이런 규정을 두지 않았다. 미국 내 법원의 판례에 의하더라도 세이프가드 조치에 대한 사법심사 가능성은 극도로 제한적이다.
KIEP는 “다른 산업에서도 이같은 부당한 조치를 취하는 것이 확산될 가능성이 높기 때문에 WTO 분쟁해결절차에서 다퉈 선제적으로 바로 잡아야 한다”고 강조했다. 동시에 보다 신속한 문제 해결을 위해 개별 기업들이 CIT를 통해 대응하는 방법도 고려해 볼 수 있다.
KIEP는 “우리나라가 WTO에 미국을 제소해 승소하기까지 3년여의 시간이 소요되고, 또한 승소한다고 하더라도 미국이 판정을 이행하지 않은 채 계속 세이프가드 조치를 취하면 우리나라로서는 보복조치로 양허를 정지시키는 정도 밖에 할 수 없기 때문에 피해 기업에 직접적인 도움이 되지 못하는 한계가 있다”고 지적했다.
관련해서 현대제철은 부식방지 표면처리 강판에 부과한 반덤핑관세가 부당하다며 2016년 9월 미 상무부를 상대로 CIT에 제소했고, CIT는 올해 1월10일 현대제철이 일부 품목에서 자료 보완의 기회를 갖지 못한 채 불리한 추론이 적용됐다는 점을 들어 덤핑마진 재산정 명령을 내렸다. 뿐만 아니라 이미 캐나다 태양광 업체들은 이번 세이프가드 조치가 발효되자마자 미국 정부를 CIT에 제소했다.
세탁기에 대해서는 베트남 및 태국, 태양관 제품에 대해서는 멕시코 및 캐나다와 공동 대응해 미국과의 협상에서 협상력을 높일 필요도 있다. 과거 캐나다는 미국이 자국의 소형 민간 항공기에 대해 반덤핑 및 상계관세 조치를 취하려고 하자, 영국과 공동으로 대응해 미국의 태도 변화를 이끌어 낸 바 있다.
또한 미국의 2002년 수입철강제품에 대한 세이프가드 조치 때 유럽연합(EU)과 중국, 일본, 대만, 브라질 노르웨이, 뉴질랜드, 스위스 등 8개국은 공동으로 미국을 WTO 분쟁해결 절차에 제소했다. 여기에서 미국은 패소했는데, 2003년 12월 4일 세이프가드 조치의 종료를 선포한 전례가 있다. 현재 진행 중인 한·미 FTA 개정협상에서 이 문제를 제기하는 것도 방법이 될 수 있다.
관련해서 미국의 이번 조치가 ‘다른 쪽 당사국의 원산지 상품 수입이 심각한 피해 또는 그에 대한 우려의 실질적인 원인이 아닌 경우 다자 긴급 수입제한 조치에서 배제될 수 있다’고 규정한 한·미 FTA의 정신에 위배된다는 주장이 있다.
KIEP는 다만, “해당 조항은 의무가 아닌 재량 규정이기 때문에 대응방안으로 활용하기에는 한계가 있다”며 “NAFTA에는 일정한 요건을 충족시키는 경우 협정당사국을 다자 세이프가드 조치에서 의무적으로 제외하도록 하는 규정이 있음을 참고해 한·미 FTA 개정협상에서 이를 반영시킬지 여부를 신중히 검토할 필요가 있다”고 제안했다.
하지만 이 부분 역시 각종 조치를 적용할 미국의 능력을 제한하지 않도록 NAFTA의 다자 세이프가드 제외 조항을 삭제한다는 내용이 NAFTA 협상 목표에 포함된 것으로 고려할 때 한·미 FTA 개정협상에서 미국이 이 조항과 관련한 제안을 받아들일 가능성은 낮다는 지적이다.
이번 조치의 부당함을 미국 내 다양한 경로를 통해 소문내고 이같은 일이 재발하지 않도록 여론을 형성하는 것도 중요하다. 세탁기의 경우 미국 내에서도 “경쟁을 제한한다”는 부정적인 여론이 표출되고 있고, 태양광 셀·모듈의 경우 세이프가드 조치로 소수의 생산업자만 유리해지고 다수의 태양광 발전시스템 구축업자들은 손실을 입을 것으로 예상되기 때문에 이들과의 공조를 통한 여론을 형성하기 위해 노력할 필요가 있다.
