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이슈리포트


‘지역화폐’ 논란…어떻게 봐야 하나

- 한국조세재정연구원 지역화폐 효과 부정적 보고서
- 이재명 경기도지사 “얼빠진 국책연구기관” 강하게 비판
- 조세연 보고서 놓고 공방 가열
- 경기연구원 “보편화된 상식들을 뒤엎고 있다” 가세
- 생산적인 논의로 발전돼야

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[M이코노미 문장원 기자] 이재명 경기도지사가 지난 9월 15일 한국조세재정연구원(조세연)을 겨냥해 강한 비판의 목소리를 냈다. 조세연의 당일 ‘조세재정 브리프’를 통해 전국 여러 지방자치단체에서 도입 중인 지역화폐가 지역경제에 미치는 영향을 분석한 결과를 발표했다. 조세연은 “분석 결과 지역화폐 도입은 다양한 경제적 효과를 불러일으키나, 반대로 이를 저해하거나 상쇄하는 역효과·대체효과 역시 다수 발생하는 것으로 보인다”라고 했다. 이에 성남시장 재직 시절부터 지역화폐를 통해 지역 경기 활성화에 앞장서 온 이 지사가 조세연의 분석 결과에 반발한 것이다.

 

논란의 시작 ‘조세연 보고서’

 

지역화폐는 지역 내 가맹점에서만 사용이 가능한 재화 사용처와 사용지역이 제한돼 있는 화폐다. 서울사랑상품권, 경기지역화폐, 인천e음, 세종시 여민전 등 전국 지자체
들이 속속 자체 지역화폐를 발행하고 있다. 지역화폐 목적은 지역 경기 활성화에 있다. 소비의 역외 유출을 차단해 낙후된 지역경제를 활성화하고 대형마트에서 사용할
수 없도록 해 지역 내 소상공인을 보호하고자 하는 목적이 뚜렷한 정책이다.

 

지역화폐는 지역 및 사용업종의 제약으로 인해 동일한 액면가의 현금보다 열등한 지역화폐의 판매와 유통을 활성화하기 위해 할인발행과 정책발행 두 가지 경로를 활용하고 있다. 할인발행은 10% 할인된 금액으로 지역화폐(상품권)를 판매하는데, 이 중 8%를 중앙정부가 국고보조금으로 지원하고 나머지 2%는 지자체 예산으로 부담하는 구조다. 정책발행은 출산지원금, 청년배당, 기초생활보장수급자 지원금, 공무원 복지포인트 등 현금성 복지혜택을 지역화폐로 대체해 지급하는 것이다.

 

 

지역화폐 정책 긍정 평가 어려워
 

우선 논란이 된 조세연의 보고서를 보자. 조세연은 지역화폐 발행으로 인한 다양한 효과를 분석했다. 그중 하나는 소상공인으로의 매출 이전 효과다. 지역화폐는 이마트나 롯데마트와 같은 대형마트에서 이용할 수 없으므로 대형마트의 매출액이 지역 내 소상공인에게로 이전되는 효과를 기대할 수 있다. 하지만 지역화폐와 다른 결제수단 간의 대체효과로 인해 대형마트에서 지역 내 소형마트로의 매출 이전을 제약하는 요인들이 존재한다고 조세연은 분석했다.

 

조세연은 “지역화폐 사용 가능 가맹점이 온누리상품권과 같은 유사한 성격의 다른 상품권과 중복되고, 발행한 지역화폐가 온누리상품권을 단순 대체할 경우 지역화폐 발행으로 추가적인 효과가 발생하지 않을 수 있다”고 밝혔다. 또 현금 대체 효과에 대해서도 “지역화폐 도입 전 한 가계가 동네마트에서 월평균 10만원을 지출하는 상황에서 지역화폐 도입으로 월 3만원의 지역화폐를 보유하게 되더라도 이는 동네마트의 매출액을 전혀 증가시키지 못한다”라고 했다.

 

아울러 조세연은 “특정 지역에서만 사용 가능한 지역화폐는 지역 내 소상공인의 매출을 증가시킬 수 있지만, 이는 동시에 인접 지역의 소매업 매출 감소를 의미한다”라며 “지역화폐 도입으로 인한 지역 내 소매업 매출 증가는 인접 지역의 소매업 매출 감소를 대가로 이뤄진다는 점을 간과해서는 안된다”라고 했다.

 

이어 “그러므로 지역화폐 도입의 효과로 홍보되고 있는 지역경제 활성화 효과는 사실 인접 지역의 경제적인 피해를 대가로 하고 있음을 유념해야 한다”라고 했다.

 

조세연은 “따라서 사회 전체의 후생을 고려해야 하는 중앙 정부의 관점에서는 지역화폐 발행으로 소비지출을 특정지역에 가두는 정책을 긍정적으로 평가하기 어렵다”라며 “지역화폐는 국가 간 무역장벽 및 보호무역조치와 유사한 성격을 내포하고 있다. 소비자 후생 감소나 자원배분의 비효율성 증가로 사회 전체 후생을 감소시킨다”라고 했다.

 

 

국가 전체적인 후생 수준 저해

 

조세연은 한 지자체의 지역화폐 발행이 인접 지자체의 지역화폐의 발행을 유도하는 효과에 대해서도 부정적인 결론을 내렸다. 조세연은 “특정 지자체의 지역화폐 발행은 인접 지자체들의 지역화폐 발행을 유도하는 효과가 있다”라며 “A와 B 두 지자체에서 지역화폐를 발행하지 않은 초기 상황에서 지역 내 소매점 매출액은 모두 ‘0’이지만 A 지자체만 지역화폐를 도입하는 경우 A 지역 내 소매점 매출이 증가하지만, B
지역은 A 지역에서 늘어난 매출만큼 지역 내 소매점 매출이 감소한다”고 설명했다. 결국 A와 B 지자체 모두 지역화폐를 발행하는 것이 유리하다는 결론에 이른다.

 

조세연은 “최종적으로는 A와 B 지자체 모두가 지역화폐를 발행하는 균형으로 수렴한다. 이는 2020년 243곳의 지자체 중 94%인 229곳에서 지역화폐를 발행하게 된 현상과 일치하는 이론적 예측”이라며 “결과적으로 모든 지역에서 지역화폐를 발행하는 경우 두 지역의 사회 후생은 지역화폐를 발행하지 않는 경우보다 모두 감소하게 된다”라고 결론을 내렸다.


조세연은 “모든 지역에서 지역화폐를 발행하게 되면 역외 소비지출을 막아 지역 내 매출을 증가시키는 효과는 사라지고, 두 지역 모두 각각의 발행비용만 순효과로 남게 된다”라며 “A와 B 지역이 동일한 경우를 가정한 반면 A, B 지자체의 경제 규모가 상이한 현실에서는 지역화폐 도입이 소규모 지자체에 피해를 입힐 수 있다”라고 결론지었다.

 

조세연은 “중앙정부는 지역화폐 도입으로 인해 발생하는 전 국가적인 차원에서의 효과를 고려해야 한다”라며 “각 지자체의 최적 선택(지역화폐 발행)과 사회 전체적인 최적 선택(지역화폐 미발행)이 일치하지 않아 국가 전체적인 후생 수준을 저해하는 지역화폐 발행을 중앙정부가 국고보조금을 통해 지원하는 것이 바람직한지 고민할 필요가 있다”라고 제언했다.

 

 

부대 비용이 더 발생

 

대부분 지자체가 현금보다 활용성이 낮은 지역화폐의 판매와 유통을 촉진하기 위해 액면가보다 10% 할인된 금액으로 지역화폐를 판매하고, 그 차액을 정부가 보조하는 방식도 문제가 있다고 조세연은 분석했다. 조세연은 “할인된 지역화폐를 자발적으로 소비자가 구입하는 경우는 소비자 후생이 감소하지 않을 것으로 간주할 수 있다”라면서도 “하지만 이 경우 정부의 보조금 지급으로 재정지출과 사중손실(dead-weight loss)이 발생한다”라고 밝혔다.


조세연은 “2020년 정부는 총 9조원의 지역화폐 발행을 목표로 하고 있어 중앙 및 지방정부는 보조금으로만 9,000억원을 지출 예정이다”라며 “9,000억원의 보조금 중 소비자 후생으로 이전되지 못한 사중손실, 즉 경제적 순손실은 460억원 규모로 추정된다”라고 했다. 사중손실은 재화나 서비스 시장의 균형이 최적이 아닐 때 발생하는 순손실을 의미한다. 독점가격, 외부효과, 세금이나 보조금, 정부의 가격통제 등으로 발생한다.

 

이외에도 조세연은 지역화폐 발행에 따른 부대비용, 지역화폐를 현금으로 교환하는 불법거래를 단속하는 비용, 지역화폐가 특정업종에 집중된 데 따른 해당 업종의 물
가 인상 등을 지적했다.

 

조세연은 “2010년〜2018년 전국사업체 전수조사자료를 이용해 분석한 결과 지역화폐 발행으로 통계적으로 유의미한지 지역경제 활성화 효과는 관측되지 않았다”라며 “지역화폐 대부분이 대형마트와 경쟁 관계에 있는 동네마트, 식료품점에만 국한돼 사용된 것으로 파악됐다. 기타 업종에서는 동일한 지역화폐 가맹점이라 하더라도 통
계적으로 유의미한 매출 증가 효과가 관측되지 않았다”라고 밝혔다.

 

또 “지역화폐의 발행이 해당 지역의 고용을 증가시켰다는 증거를 찾을 수 없었다”라며 “동네마트나 식료품점과 같은 일부 업종에서만 고용 증가 효과가 있었지만 이마저도 임시일용직 고용만이 통계적으로 유의미하게 증가했다. 양질의 일자리를 창출한 것으로 판단하기 어렵다”라고 했다.


조세연 “지역 내 사업체 직접 지원 방식이 더 바람직”

 

조세연은 “지역화폐는 지역 내 소상공인이 운영하는 가맹점에서만 사용할 수 있어 일부 대형마트의 매출이 소상공인에게로 이전되는 효과를 거둘 수 있다”면서도 “이는 유사한 성격과 목적으로 운영되고 있는 '온누리상품권’을 이용함으로써 달성 가능한 정책 목표”라고 했다.

 

이어 “온누리상품권은 전국적으로 사용할 수 있어 지역 제한으로 인한 추가적인 소비자 후생 손실, 지자체 규모로 인한 지자체 간 손익 왜곡 등 부작용이 발생하지 않는다”라며 “발행 및 관리에 드는 비용 효율성 측면에서도 단일 주체가 일괄적으로 관리하는 온누리상품권이 모든 지자체가 각각 관리 및 발행하는 지역화폐보다 우월하다고 평가할 수 있다”라고 했다.


조세연은 “특정 시점, 특정 지역에 한정해 지역화폐 발행을 중앙정부가 보조하는 것을 고려할수 있다”며 “하지만 이 경우에도 지역화폐의 사용이 일부 업종에 한정돼 혜택이 집중되는 문제에 대한 보완책이 필요하고, 유사한 성격의 온누리상품권과 비교해 지역화폐를 이용하는 것의 장점이 무엇인지 고민이 필요하다”라고 제언했다.

 

또 “지역화폐 발행이 다양한 시장 기능의 왜곡을 발생시킨다는 측면에서 지역화폐를 통한 간접지원이 아닌 지역 내 사업체에 대한 직접 지원 방식이 더 바람직할 수 있다”라고 했다.


 

 

이재명 경기지사 “지역화폐는 최고의 국민 체감 경제정책”

 

이재명 지사는 조세연의 보고서 발표 이후 강한 어조로 비판의 목소리를 냈다. 이 지사는 “지역화폐는 골목상권을 살리고 국민연대감을 제고하는 최고의 국민체감 경제정책”이라며 “특히 현금 아닌 지역화폐로 지급되는 복지지출은 복지 혜택에 더해 소상공인 매출 증대와 생산유발이라는 다중효과를 내고, 거주지역 내 사용을 강제하여 소비집중 완화로 지방경제에 효자 노릇을 하고 있다”라고 반박했다.

 

이어 “지역화폐는 막대한 예산을 투입해 가며 계속 확대시행 중이고, 이번 정부재난지원금도 소멸성 지역화폐로 지급돼 그 효과가 배가된 것은 주지의 사실”이라고 말했다.

 

또 이 지사는 “연구내용은 문재인 정부가 지역화폐를 본격시행하기 전인 2010~2018년 사이 지역화폐에 대한 것으로 현재의 지역화폐 시행 시기와 동떨어진다”라며 “2년 전까지의 연구 결과를 지금 시점에 뜬금없이 내놓는 것도 이상하다”라고 주장했다.

 

이 지사는 “특히 연구내용 중 ‘대형마트 대신 골목상권 소형매장을 사용하게 함으로써 소비자의 후생 효용을 떨어뜨렸다’라는 대목은 골목상권 영세자영업 진흥이라는 문재인 정부의 핵심 정책목표를 완전히 부인하고 있다”라며 “행정안전부 산하 연구기관인 한국지방행정연구원은 지역화폐가 매우 유용한 정책으로 확대해야 한다고 했다. 이는 조세재정연구연과 완전히 상반되는 결과”라고 했다.

 

실제 한국지방행정연구원은 지난해 12월 발표한 ‘지역사랑상품권 전국 발행의 경제적 효과’ 보고서에서 “전국 지역사랑상품권 발행액에 따른 경제적 효과를 ‘상품권 발
행에 따른 상품권 총효과’로 나타냈다”며 “발행액 총액에 대한 상품권 유통의 효과 중에는 할인율 유인 등에 따라 결제수단의 대체에 의한 효과가 상당 부분일 것”이라고 밝혔다.

 

또 “소비자 입장에서는 정부와 지자체가 제공하는 지역사랑상품권의 할인액은 가계의 소득증가로 볼 수 있다”라며 “이에 대한 경제적 파급효과를 ‘재정투입에 따른 상
품권 순효과’”라고 했다.

 

한국지방행정연구원은 “올해(2019년) 8월까지 전국 상품권 발행에 따른 ‘발행의 총효과’는 발행액 1조8,025억원에 대해 생산유발액은 3조2,128억원, 부가가치유발액은 1조3,837억원, 취업유발인원은 2만9,360명으로 추산된다”라며 “재정투입에 따른 ‘순효과’는 민간최종소비지출 증가액 503억에 대하여 생산유발액은 898억원, 부가가치유발액은 387억원, 취업유발인원은 820명이 될 것으로 추산된다”라고 분석했다.

 

연구원은 “이에 따라 재정투입에 따른 상품권 발행의 승수효과는 생산유발액 기준으로 1.78배, 부가가치유발액기준으로는 0.76배로 나타났다”라며 “상품권 발행 규모 이상의 생산유발효과를 거둘 수 있어, 지역사랑상품권의 발행·유통이 지역의 생산과 부가 가치 증대에 긍정적 효과를 불러온다. 지역 내 선순환 경제 체제를 정착 시켜나가기 위해서 앞으로 전국적으로 발행액 규모를 확대할 필요성이 높다”라고 했다.

 

경기연구원 “2019년 상황 반영하지 못한 결과”
 

이재명 경기지사의 반박과 함께 경기연구원도 입장문을 내고 조세연의 보고서를 비판했다. 9월 16일 경기연 유영성 기본소득연구단장과 김병조 선임연구원은 ‘지역화폐의 취지 및 상식을 왜곡한, 부실하고 잘못된 연구 보고서를 비판한다’는 제목의 입장문에서 “조세연 보고서는 의도된 전제와 과장된 논리로 지역화폐에 대한 일반적으로 보편화한 상식들을 뒤엎고 있다”며 말했다.

 

이들은 “2010~2018년 전국사업체 전수조사자료를 이용하였다고 하나, 해당 시기는 상대적으로 지역화폐 발행액도 미미했으며, 인식도 저조하였고 본격적인 정책으로 진행되지도 않았다”라며 “더군다나 2019년 현재 지역화폐 발행의 40.63%(경기도의 경우)를 차지하는 정책발행은 이 시기 동안 전혀 이루어지지 않고 있어 이 보고서는 일반적인 사실관계를 왜곡할 수 있는 자료를 사용해 무리한 결론을 도출하는 과오를 범하고 있다”고 지적했다.

 

또 “지역화폐가 기존 소비를 대체하는 효과만을 언급하고 추가소비효과는 다루지 않고 있으나 이는 사실과 전혀 다르다”라며 “2019년 1년 동안의 지역화폐 사용이 소상공인 매출에 미치는 영향을 다룬 분석 결과에 의하면 지역화폐 결제액이 증가할 때 추가소비효과(57%)가 나타난다. 이러한 점을 반영하지 못하는 조세재정연구원의 분석 결과의 문제는 2019년 상황을 반영하지 못한 데서 비롯된 것으로 보인다”라고 꼬집었다.


이들은 “지역화폐 대신에 현금을 사용할 때 수많은 소비자가 인터넷 직구를 하거나 대형 매장에서 구매해 지역 소상공인들이나 골목상권의 침체를 야기하는 현상을 의도적으로 무시하고 있다”라며 “우리나라 지역경제나 골목상권, 자영업이 침체에서 잘 헤어나지 못하는 주요 이유를 잘 모른 채 보고서를 작성한 것”이라고 했다.

 

뿐만 아니라 “지자체 간 규모의 차이에서 오는 소비 크기의 다름 주장도 비상식적이고 제대로 된 데이터에 기반한 연구 결과와도 상치된다”라며 “지역화폐 이용의 권역별 매출액증대 효과가 상대적으로 대규모 도시가 있고 부유한 지역인 남부권에 비해 그렇지 않은 지역인 북부권과 중부내륙권이 더 크게 나타난다”라고 했다.

 

“바퀴 하나 없다고 자동차가 없다 말하지 않는다”
 

“바퀴 하나 없다고 자동차가 없다고 말하지 않는다.” 지난 9월 20일 이재명 지사는 페이스북에서 이같이 말했다. 이 지사는 “지역화폐를 포함한 모든 정책의 효과는 복합적”이라며 “여러 효과 중 특정 효과가 없다는 것이 모든 효과가 없다는 것이 될 수 없다”라고 했다. 조세연의 보고서 결과가 침소봉대라는 취지로 비판을 한 것이다.

 

이 지사는 “지역화폐가 고용증대 효과나 국가소비총량증대 효과는 없을 수 있지만, 주된 목표인 유통재벌에서 중소자영업자로 소비이전효과는 분명하다”라며 “조세연은 ‘국가매출 총량 증대효과’가 없다면서 중소상공인으로 매출 이전’ 효과는 외면한 채 지역화폐정책 전체가 ‘효과 없는 예산 낭비’라고 결론을 내렸다”라고 했다. 이어 “머리카락이 없어도 사람이고 자동차 바퀴 하나 없어졌다고 자동차가 없어졌다고 말하지 않는다”라고 했다.


지역화폐에 대한 격한 논쟁은 피할 일이 아니다. 조세연의 연구 역시 지역화폐가 갖는 한계 측면에서 참고할 만한 자료다. 분명한 것은 이 지사의 주장처럼 지역화폐는 아직까지 긍정적인 요소가 더 많고 현장에서 체감하는 효능감 역시 높다.

 

이번 논쟁이 논쟁에서 그치지 않고 전체 국가 경제를 선순환시키는 주요 방안으로 자리 잡을 수 있도록 하기 위한 사회적 숙의 단계까지 이어져야 하는 이유다.

 

MeCONOMY magazine October 2020








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사회

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식약처, 스테로이드 불법 유통·판매 헬스트레이너 적발해 검찰 송치
전문의약품인 단백동화스테로이드 등을 불법으로 유통하고 판매한 헬스트레이너가 적발됐다. 식품의약품안전처는 23일 단백동화스테로이드 등 전문의약품을 헬스트레이너, 일반인 등에게 불법으로 유통‧판매한 혐의로 헬스트레이너 A씨(26세)를 구속해 검찰에 송치했다고 밝혔다. 단백동화스테로이드는 단백질의 흡수를 촉진시키는 합성 스테로이드로, 잘못 투여하면 면역체계 파괴, 성기능 장애, 심장병, 간암 유발 등 심각한 부작용을 초래할 수 있다. 때문에 의사 처방 없이 사용이 금지된 전문의약품이다. 식약처에 따르면 A씨는 2019년 7월부터 2020년 10월까지 1년 3개월 동안 텔레그램, 카카오톡 등을 이용해 단백동화스테로이드 등 전문의약품을 불법으로 판매해 약 4억 6,000만 원 상당의 불법 이득을 챙겼다. 식약처는 A씨의 오피스텔에서 발견된 시가 4,000만 원 상당, 40여 종의 단백동화스테로이드 등 전문의약품을 전량 압수했다. A씨는 식약처와 경찰 등 수사당국에 적발을 피하고자 텔레그램, 카카오톡 아이디를 수시로 변경하면서, 전문의약품의 바코드를 제거하여 판매하는 등 치밀한 방법으로 수사당국의 단속을 피해 왔다. 식약처 관계자는 "불법 유통되는 스테로이드 등은 정상