앞으로 단말기 불법보조금 경쟁이 다소 사그라질 전망이다. 단말기 보조금 지급의 차별을 없애는 ‘이동통신단말기장치 유통구조 개선에 관한 법(단통법)’이 시행되기 때문이다. 그러나 이 법이 ‘유통구조 개선에 관한 법’임에도 불구하고 이동통신사가 장악하고 있는 왜곡된 단말기 유통구조를 개선하기는 힘들어 보인다. 새로운 법 시행을 앞두고 휴대폰 완전자급제를 새롭게 고민해야 하는 이유다.

오는 10월 시행되는 단통법은 이통통신사와 휴대폰단말기 제조사가 소비자들에게 주는 보조금의 차별을 없애고 보조금 공시를 통해 투명한 단말기 유통구조를 확립한다는 게 골자다. 그러나 단통법 주무부처인 미래창조과학부는 궁극적으로는 이통사와 제조사, 판매점이 분리된 시장구조로 가야 한다고 말한다.

하지만 너무 단기간에 분리를 할 경우 소비자들의 불편과 혼란, 5만 여 개에 달하는 통신사 대리점과 판매점들의 생계곤란 등 문제가 발생하기 때문에 중장기적으로 추진하겠다는 방침이다.

말하자면 휴대폰자급제의 부분적인 도입이 아닌 완전자급제 유통구조로 개편해야 한다는 것이다.

휴대폰자급제란 소비자가 통신사 대리점이 아닌 다른 곳에서 자유롭게 휴대폰 단말기를 구해 통신서비스만 가입할 수 있도록 이동사와 제조사, 판매점이 따로따로 분리된 유통구조를 구축한 제도를 말한다.

미래부는 단통법을 통해 시장을 안정화, 투명화 시킨 후 점진적으로 휴대폰자급제의 수요와 공급을 확대해 시장을 분리시킬 계획이라고 설명했다.

그러나 미래부의 복안대로 시장이 움직여 줄지는 불확실하다. 단통법은 그야말로 보조금 규제법과 같은 모습을 취하고 있으며 법의 핵심인 보조금문제라도 잘 해소할 수 있을지 의문스럽다는 시선이 많다.
국회와 정부가 단말기 유통시장을 개선하겠다고 법까지 만들 정도로 이 시장이 불공정하고 혼탁하다면 차라리 무리수를 둬서라도 근본적인 치유책을 추진했어야 하는 게 아니냐는 지적도 나온다.

단통법, 보조금이라도 잘 잡을까

단통법은 동일한 단말기에 대해 동일한 보조금을 지급토록 해 가입유형 등에 따른 차별을 금지했다.
그동안 단말기 구입 및 이동통신서비스 개통 시 이통사와 단말기 제조사가 내려주는 보조금을 통신사 대리점이 단말기 신규구입과 기기변경, 번호이동 등 가입유형에 따라 차별적으로 소비자에게 지원하는 경우가 많았다.

똑같은 단말기를 구입하더라도 통신사를 변경하는 경우에는 같은 통신사에서 기기변경을 하는 경우에 비해 더 많은 보조금을 주는가 하면 정보가 많고 똑똑해 보이는 사람에게 어수룩해 보이는 사람에 비해 더 많은 보조금을 주는 식이다.

또한 유통망들은 소비자들에게 당연히 줘야 할 보조금과 약정할인 등을 고가의 단말기를 구입하고 고가의 요금제를 이용할 경우 단말기 가격을 할인해 주는 것처럼 속여 이른바 ‘공짜폰’ 열풍을 일으키기도 했다.

미래부 관계자는 “유통망들이 보조금을 놓고 소비자들에게 ‘장난’을 치는 문제가 많았다”며 “보조금을 적게 받은 사람들의 상대적 박탈감 문제를 비롯해 각 통신사마다 더 많은 보조금을 얹어주어 소비자를 끌어들이는 과열경쟁, 이른바 ‘보조금 대란’이 심각한 사회적 문제로 떠올랐다”고 지적했다.

이어 그는 “단통법은 이러한 차별적인 보조금의 상한선을 정해 그 이상 지급하지 못 하도록 규제하고 보조금공시제를 통해 공시하게 함으로써 보조금 지급에 대해 투명성을 확보하겠다는 것”이라고 설명했다.
구체적으로 보조금 범위는 25~35만 원 내의 금액을 상한선으로 결정했다. 이 상한선은 6개월마다 방통위에서 새로 결정할 예정이다.

이와 아울러 정부는 보조금공시제를 통해 보조금 지급을 투명화한다는 전략이다. 보조금공시제는 단말기출고가-지원금-판매가를 공시하되 통신사·제조사의 지원금을 각각 분리 공시토록 하고 있다.

미래부 관계자는 “보조금공시제가 실시되면 그동안 이통서비스 가입유형에 따라 또는 유통망들의 소비자에 대한 편향에 따라 다르게 지원했던 보조금을 의무적으로 지급하게 돼 더 이상 유통망들이 보조금 갖고 소비자들을 기만하는 일들이 사라지게 될 것”이라고 설명했다.

최대 이통사인 SK텔레콤 측도 “보조금 과열경쟁에서 벗어나 서비스로 경쟁하라는 법 취지에 대해 긍정적”이라면서 “보조금 규제가 가이드라인 수준에서 법으로 강화되기 때문에 기존에 극소수에게만 혜택을 줬던 보조금 차별이 아무래도 약해지지 않겠나”고 예측했다.

그러나 요금제와 단말기 가격에 따른 차별적인 보조금 지급을 인정하는 현재의 이동통신 유통구조를 그대로 유지하면서 보조금 문제를 보조금 규제만으로 풀기에는 역부족으로 보인다.

단통법에 따르면 보조금은 요금제 구간에 따른 비례성의 원칙이 적용된다. 예를 들어 10만 원대 요금제를 쓰는 소비자가 30만 원의 보조금을 받았다면 5만 원대 요금제 가입자는 15만 원의 보조금을 받게 된다.

 또한 9만 원 이상 요금제에 대해 보조금 상한선에 해당하는 보조금을 줄 수 있도록 했다. 그러나 요금제에 따라 비례성의 원칙으로 보조금을 차등부과하게 되면 고가요금제를 이용해야만 상한선에 가까운 보조금을 받을 수 있게 된다.

사실상 이 법이 이통사들이 소비자들에게 고가요금제를 강요하는 방식을 합법화하는 게 아니냐는 지적이 나오는 이유다.

단말기에 대해서도 마찬가지다. 단말기 또한 동일한 단말기에는 같은 보조금이 책정되지만 다른 단말기에 대해서는 다른 보조금이 지원된다. 즉 단말기 가격이나 모델에 따라 보조금 액수가 틀려진다는 얘기다. 60만 원 짜리 단말기보다 80만 원 짜리 단말기에 더 많은 보조금을 주게 되는 것이다.

이렇게 되면 이 법이 소비자들의 합리적인 선택권 보장이 아니라 고가요금제, 고가단말기로 소비자들을 유도하는 현재의 유통구조를 합법화하고 고착화시키는 역할을 앞장서서 하게 되는 것이다.

이 뿐 아니라 단통법이 차별적인 보조금에 대한 효과적인 통제 수단으로서 사각지대가 많다는 지적도 있다.

안정상 새정치민주연합 정책실 수석전문위원은 “보조금 상한선을 6개월마다 방통위가 정하기로 한 규정은 휴대폰을 구매한 시점에 따라 보조금이 달라질 수 있어 역차별 문제가 발생할 수 있다”고 지적했다.
또 안 전문위원은 “15개월이 지난 단말기에 대해서는 보조금 규제를 받지 않아 50만 원을 주든 80만원을 주든 규제를 막을 길이 없다”며 “판매점에서 15%를 더 얹어줄 수 있도록 한 부분도 보조금 차별을 유발할 수 있으며 통신사들이 판매 장려금 명목으로 우회적으로 내려주는 지원금 또한 차단할 방법이 없다”고 주장했다.

윤철한 경제정의실천시민연합 국장은 “단통법이 시행돼 보조금을 단말기 기종마다 똑같이 주게 되면 보조금을 통한 유통망들의 경쟁이 안 되기 때문에 대형 유통망이나 눈에 잘 띄는 유통망들이 우세하게 된다”며 “이렇게 되면 지리적 또는 규모 상 경쟁력이 약한 유통망들은 또다시 유통마진을 줄여서라도 소비자들에게 페이백(후 현금지급)을 얹어줄 가능성도 있다”고 예측했다.

또한 윤 국장은 “가입자 모집경쟁을 해야 하는 통신사들 또한 이러한 유통망에 주는 리베이트에서 자유롭지 못한 건 마찬가지”라며 “보조금이 더 음성화될 가능성이 많다”고 지적했다.

미래부 관계자는 “물론 단통법이 시행돼도 보조금 문제를 다 해결할 수 없을 것으로 예측하고 있다”며 “보조금상한제가 3년 일몰제로 시행되는 만큼 시장상황에 따라서 지속적으로 추진할지 아니면 다른 제도를 도입할지는 검토해 봐야 할 것”이라고 밝혔다.

결국 정책을 시행하는 정부조차 법에 대한 확신이 없는 상황이며 시장이 움직이는 대로 그에 대한 방어만 하겠다는 것이다. 미래부가 단통법을 통신사와 제조사를 분리하기 위한 과도기적인 법으로 시행한다고 했지만 완전자급제의 실질적인 추진에 대해서는 그야말로 ‘중장기적인’ 계획일 뿐인 것이다.

유통구조 개편 “어려워”

사실 단말기 유통구조의 근본적인 문제는 차별적인 보조금 문제에 그치지 않는다.

현재 단말기 유통구조는 통신사-제조사-판매업체가 유착한 형태로 유지되고 있다. 제조사들은 통신사가 최대 고객이며 통신사에 결탁돼 있으면 다른 판매망과 마케팅전략을 개발할 필요가 없다. 이러한 상황에서 통신사는 제조사와 유통망은 단말기 판매이익으로, 소비자는 보조금 등으로 쥐락펴락하며 단말기 시장을 장악하고 있는 것이다.

이런 상황에서 보조금은 최대의 판매전략이자 유일한 전략이 돼 버렸다. 문제는 바로 보조금이 유일한 전략이라는 점이다.

통신사는 요금제 등 통신서비스로, 제조사는 단말기의 품질과 가격으로, 판매사는 판매서비스와 가격으로 경쟁을 할 수 있는 시스템이어야 하는데 오로지 보조금으로 소비자들을 끌어들이고 고가의 통신서비스나 단말기를 쓰도록 소비자를 유인하는 구조가 유지되고 있는 것이다.

이러한 시장에서는 요금제나 단말기 가격이 합리적인 경쟁을 할 수가 없다. 그 피해는 고스란히 소비자들이 안게 된다.

통신사와 제조사, 판매망 간의 유착된 유통구조를 깨고 각각 독립적인 역할을 수행할 수 있는 시장구조로 개편해야 하는 이유가 바로 여기에 있다.

앞서 지적한 대로 단통법의 보조금 조항들이 유통구조의 고착화, 보조금의 음성화 등을 유발할 것으로 예측되는 반면 분리요금제는 긍정적인 효과를 낼 것으로 꼽힌다.

단통법은 이통사를 통해 단말기를 새로 구입하지 않고 중고 휴대폰을 쓰거나 해외직구, 인터넷 구입 등으로 단말기를 산 소비자들, 즉 휴대폰자급제를 이용하는 경우에 대해서도 약정할인 외에 요금할인을 받을 수 있도록 했다.

예를 들어 69요금제의 경우 2만 원 정도의 약정할인을 받게 된다고 했을 때 실제로 소비자가 내야 하는 통신요금 4만9000원에 대해 기준요금할인율을 적용, 할인해주는 것이다. 기준요금할인율이란 전년도 전체 수익 중 보조금으로 지원한 금액을 %로 계산한 것으로 통신사가 판매하는 단말기가 아닌 다른 단말기를 이용하는 경우에도 기준요금할인율만큼은 할인해줘야 통신사 지원금을 받는 경우와 등가의 원칙을 이룬다고 보는 것이다.

앞서 든 예에서 기준요금할인율이 10%이면 이 사람은 4만9천원에서 4,900원을 더 할인받게 되는 것이다.
이를 통해 정부는 자급제 이용자들에게도 혜택을 주어 자급제를 활성화함으로써 대형제조사들도 자급제폰에 관심을 갖게 한다는 전략이다. 그러다 보면 자연스럽게 제조사와 통신사, 판매사가 분리된 시장을 추진할 수 있는 시점이 올 것이라는 관측이다.

또 주로 저가요금제를 쓰는 알뜰폰 이용자들의 경우, 5만5천 원 요금제에 보조금 상한선을 적용토록 한 점도 알뜰폰 활성화에 영향을 줄 것으로 기대된다.

한편 이러한 분리요금제를 추진하기 위해 반드시 함께 병행돼야 할 제도가 바로 분리공시제다. 분리요금제는 단말기를 외부에서 구해서 온 경우이기 때문에 기본적으로 제조사의 지원을 받을 필요가 없다. 통신사가 구축하고 있는 판매망에서 단말기를 구매한 경우에 상응하는 보조금만큼의 혜택을 단말기를 다른 곳에서 구해 와서 통신서비스만 가입하는 경우에도 요금할인이라는 방식으로 제공하는 것이기 때문이다.
그러나 분리요금제 등 단말기 유통구조를 자급제로 유도하는 정책들에도 불구하고 정부의 전망대로 자급제가 활성화되는 것은 쉽지 않아 보인다.

윤철한 국장은 “알뜰폰 등 저가의 단말기시장이 활성화되는데 보조금은 여전히 큰 걸림돌”이라며 “20~30만 원 짜리 저가폰보다 출고가가 80만 원인 휴대폰을 당장 들어가는 현금 없이 오히려 지원금을 받으면서 구매할 수 있다고 한다면 소비자들의 선택은 고가폰일 것”이라고 지적했다.

한 알뜰폰업체 관계자는 “단통법이 시행되면 제조업체들이 단말기를 90만 원에 출고하고 30만 원씩 보조금 주면서 할인해주는 것처럼 소비자들을 기만하는 시장이 합법화되는 것”이라면서 “차라리 보조금 없이 60만 원에 출고하게끔 만들어야 하지 않겠나”고 지적했다.

보조금이 가격경쟁의 룰을 깨뜨려 합리적인 선택을 어렵게 한다는 것이다. 보조금은 통신서비스의 경쟁을 통한 질적인 향상에도, 단말기의 경제적인 공급에도, 소비자들의 합리적인 소비에도 아무런 도움이 되지 않는다. 단말기 유통에 있어 그야말로 해악을 끼치는 존재인 것이다.

완전자급제 논의 시작해야

보조금 차별을 없애고 지급을 투명하게 해서 보조금 경쟁을 약화시키고 이를 통해 통신사-제조사 간 유착관계를 끊는 하나의 중간과정으로서 단통법은 이러한 목적에 대한 실현 가능성이 불투명하고 너무 우회적으로 돌아가는 길이라는 지적이다.

그러나 10월부터 시행되는 단통법을 막을 방법은 사실상 없다.

윤철한 국장은 “단통법이 단순히 보조금을 규제하는 게 목적이 되어서는 안 된다”며 “서비스경쟁, 가격경쟁을 촉진하기 위한 보조금 규제가 돼야 할 것”이라고 지적했다.

이어 그는 “통신사업자들이 단통법 시행 이전에 비해 보조금규제를 통해 얻게 되는 사업이익이 요금이나 서비스에 반영돼서 소비자들이 합리적인 가격에 통신서비스를 이용할 수 있도록 돼야 한다”고 밝혔다.

그는 “이를 위해서는 통신요금이 공개돼야 한다”고 주장했다. 그는 “통신사들이 요금제를 고가로 올리는데 주력하지 않고 서비스경쟁에 돌입해야 보조금으로 통신서비스 이용자를 유치하는 마케팅전략에서 벗어나게 될 것”이라고 전망했다.

새정치연합은 올 정기국회에 통신사-제조사-판매점을 분리하는 내용의 전기통신사업법 개정안, 이른바 ‘완전자급제법’을 제출할 예정이다. 법안에는 “제조사는 단말기만 판매한다”, “통신사업자는 요금제를 통한 서비스만 해야 한다”, “판매점은 제조사에서 만든 단말기를 판매하는 업을 주로 한다”는 내용을 담을 방침이다.

또 이러한 룰을 위반했을 경우, 매출액의 100분의 10의 과징금을 부과하고 2, 3차례 위반했을 때 형사고발하도록 하는 등 강경한 벌칙규정을 담을 예정이다. 또 이 법안에는 통신요금검증위원회를 설치토록 하는 내용도 담길 예정이다.

안정상 수석전문위원은 “강력한 처벌조항이 있어야 업체들이 각자의 고유영역을 넘지 못한다”며 “단통법으로는 가입 경쟁에 의한 보조금의 음성적 거래가 근절되기 어려우며 보조금으로 유착된 시장구조를 개편하는 것도 어렵다”고 단정지었다.

안 전문위원은 “제도적으로 아예 선을 그어주어야 업계가 분리되고 보조금문제를 근절할 수 있을 것”이라며 “보조금 경쟁이 아닌 서비스경쟁과 가격경쟁이 이뤄져야 소비자들도 더 많은 보조금을 받기 위해 음성적인 방법을 찾는데서 벗어나 각자의 필요와 가격을 따져보고 이에 맞는 소비를 하게 될 것”이라고 밝혔다.

아울러 그는 “이 법안을 빠른 시일 내에 통과시켜서 시행하기는 어려울 것”이라며 “이 법안이 완전자급제 필요성을 국민과 기업들에 설득하고 이에 대한 논의의 장을 열기 위한 모티브로서 작용할 것으로 내다본다”고 전망했다.

단통법이 소비자와 이동통신·단말기 시장이 요구하는 근본적인 문제해결을 위한 법으로서는 태생적인 한계를 가진 법이지만 시행되는 동안에는 보조금 차별문제를 해결하고자 한 취지를 실현하는데 효과적으로 작동하기를 바란다. 이와 아울러 정부와 소비자, 기업 등은 완전자급제에 대한 논의를 본격적으로 시작해야 할 것이다

MeCONOMY Magazine September 2014