정부는 마을 단위 공공 모델인 ‘햇빛소득마을’을 500개 조성한다는 계획이다. 1MW 미만 규모로 제한하며, 농어촌공사가 보유한 저수지·농지 등 공공부지를 활용한다. 정책자금은 사업비의 85%까지 지원하고, 자부담은 약 2억 원대 수준으로 추산된다. 농협의 출자 참여 방안도 검토 중이다.

 

지난 25일 국회에서 열린 ‘2026년 제1차 ‘미래농업포럼’에서 발제자는 "현재 전국에 약 19만 개의 태양광 발전소가 운영 중이며, 총 설비용량은 30GW 수준으로 이는 국내 원전 설비용량(약 26GW)을 상회하는 규모"라고 설명했다. 태양광은 낮에만 발전되는 간헐성 전원으로 실효 발전량은 원전보다 낮다. 이날 포럼은 국회 농림축산식품해양수산위원회 소속 어기구 국회의원(더불어민주당)이 주최하고 농협미래전략연구소가 주관했다. 

 

◇ LCOE 하락·전기요금 인상···시장 확대 견인

 

포럼 발제자인 강대호 엔라이튼 CTO는 태양광 시장 확대의 배경으로 경제성 개선을 꼽았다. 전기 사용자가 태양광 전력을 직접 또는 가상으로 구매하게 되면 경제성이 높아지는 구조로 전환되고 있다는 분석을 내놓은 그는, 향후 산업 전환 속도에 따라 45~80GW 이상의 추가 재생에너지 설비 수요가 발생할 가능성을 내놨다.

 

강 CTO는 "현재 태양광 발전소의 약 77%는 1MW 미만 소규모이며, 이는 축구장 2~3개 규모 수준으로 전국에 분산된 형태로 운영되고 있다"며 "이 같은 구조는 대규모 중앙집중형 발전과 달리 통합 관리·모니터링 플랫폼의 필요성을 높이게 된다”고 설명했다. 이어 “발전 자산을 집합적으로 운영하고 전력 거래를 지원하는 플랫폼 사업도 함께 성장하는 추세”라며 태양광 발전사업자의 주요 수익 구조를 두 가지로 요약했다.

 

먼저, 정부 주도의 RPS(신재생에너지 공급의무화제도) 시장이다. 발전사업자가 전력시장 가격(SMP)과 함께 재생에너지 공급인증서(REC)를 판매해 수익을 얻는 구조다. REC는 장기 고정계약을 통해 약 20년간 안정적 수익 확보가 가능해 금융 조달에 유리하다. 특히 입지와 유형에 따른 가중치가 적용돼 산지 훼손형은 낮은 가중치를, 건물 지붕형이나 수상 태양광은 상대적으로 우대받는다. 

 

다음은 기업과 직접 계약하는 PPA(Power Purchase Agreement) 방식이다. 발전사업자가 재생에너지 공급사업자를 통해 전기 사용자와 직접 장기계약을 체결하는 구조다. 오프사이트 PPA는 발전소와 수요처가 떨어져 있어도 계약이 가능하고 확산 속도도 빠르다. 시장 상황에 따라 RPS 고정가보다 높은 계약이 체결되는 사례도 나타나고 있다. 업계에서는 향후 전력 거래 구조가 정책 중심에서 시장 중심인 PPA 중심의 구조로 이동될 가능성을 조심스럽게 전망한다. 유휴부지가 많은 농촌 지역이 분산형 재생에너지 확대에 유리한 조건을 갖추고 있기 때문이다.

 

강 CTO “태양광 발전은 단순한 전력 생산을 넘어 장기적 현금 흐름을 창출하는 ‘에너지 자산화’ 사업이라는 점에서 농촌 소득 기반 확대 수단으로 활용될 수 있다”고 분석하며 “설치 이후 장기운영과 금융구조 설계 및 전력거래 전략 등이 함께 뒷받침돼야 지속 가능성이 확보된다”고 진단했다. 

 

 

◇ 연평균 1.14배 수준 수익 발생 ···시간 지날수록 설비 효율 저하는 보완해야

 

영농형 태양광이 농촌 소득 기반을 보완할 대안으로 주목받고 있다는 발언도 이어졌다. 임채환 농협중앙회 미래전략연구소 부연구위원은 ‘영농형 태양광 현황과 지속가능성 확보 방향’을 주제로 한 발표에서, 영농형 태양광은 농업 생산을 유지하면서 추가 현금 흐름을 창출할 수 있는 모델이라는 분석을 내놨다. 영농형 태양광은 농지 상부 3~5m 높이에 태양광 모듈을 설치해 농작물 재배와 발전을 병행하는 방식인데, 작물에는 약 70% 수준의 일조량을 확보하고, 나머지를 전력 생산에 활용하는 구조다. 국내에서는 2016년 첫 도입된 이래 현재까지 약 90건 안팎의 실증 사업이 운영 중에 있다.

 

임 위원은 “(영농형 태양광이) 초기 실증 단계를 지나 점진적 확산 단계로 진입하고 있다”며 “'농업 생산성 유지 여부에 무게를 실으며' 실증 결과에 따르면, 벼의 경우 일반 재배 대비 80~90% 수준의 수확량을, 녹차나 포도 등 일부 작물은 차광 효과로 생육 개선 사례가 보고됐다”고 설명했다. 이어 “일조량에 민감한 일부 원예작물은 생산량 감소 폭이 크게 나타나 작물 선택이 중요한 것으로 분석됐다”고 덧붙였다.

 

그는 또 "1헥타르(약 3000평) 규모 농지에 1MW급 설비를 설치하고 25년간 운영하는 시나리오를 가정해 경제성을 연구한 자료에서 금융비용·유지관리비·발전효율(저하)·농업소득 감소분 등을 모두 반영한 결과, 단순 농업 경영 대비 25년 누적 기준 약 2억5000만 원의 추가 수익이 발생하는 것으로 분석됐다”고 설명했다. 그러면서 “연평균 기준으로는 약 1.14배 수준의 소득 개선 효과가 있다”며 “연간 인건비 3600만 원을 비용으로 반영한 이후에도 추가 수익이 발생하는 구조다. 다만, 시간이 지날수록 설비 효율 저하와 유지비 증가로 수익성은 점진적으로 감소하는 점은 보완해야 할 점”이라고 덧붙였다.

 

대안으로는 정책금융을 활용을 꼽았다. 이자 부담이 낮아져야 수익성이 개선될 수 있다는 설명이다. 다만 상환 기간이 짧을 경우 중도에 적자가 발생할 수 있어 고령 농가의 부담 요인으로 작용할 수 있는만큼, 금융상품 구조 개선과 장기 안정적 상환 설계가 병행돼야 한다고 짚었다.

 

◇국회에서 잠자는 법안만 9개···쟁점은 절대농지 내 설치 허용 여부

 

현재 국회에는 9건의 관련 법안이 발의되어 있는 상태다. 핵심 쟁점은 절대농지(농업진흥구역) 내 설치를 허용할 지 여부다. 식량안보를 고려해 제한해야 한다는 의견과 탄소중립 및 농가소득 보전을 위해 일정 범위 내에서만 허용해야 한다는 주장이 맞서고 있다. 또 사업 주체를 농업인으로 한정할지, 법인·협동조합 참여를 허용할지, 임차농 보호 방안, 발전사업 허가 기간(현행 8년 후 연장) 조정 여부 등도 논의 대상이다.

 

임 위원은 “영농형 태양광은 농촌 활성화와 소득 안정에 기여할 수 있는 수단이지만, 농업인이 중심이 되는 구조로 설계돼야 한다”면서 “경제성은 일정 부분 확인됐으나 주민 수용성 확보·법제 정비·표준 설계 마련·리스크관리 체계 구축이 병행돼야 지속가능성이 담보될 것”이라고 말했다.

 

김연지 경기도 에너지산업과 과장은 경기도의 최근 4년간 태양광 1.7GW를 보급한 사례를 언급하며 500MW급 화력발전소 3기 이상에 해당하는 설비 규모라고 설명했다. 김 과장은 “영농형 태양광의 경우 도내 잠재량이 약 40GW에 달하는 것으로 분석되지만, 이 중 22GW는 절대농지(농업진흥구역)에 해당해 제도적 제약이 크고, 비진흥구역 역시 개발 대기 수요 등으로 실제 활용이 쉽지 않은 상황”이라고 말했다.

 

이어 “시화지구 일대를 중심으로 한 영농형 태양광과 기업 전력구매를 연계한 실증단지 조성”을 제안하며 "차세대 전력망의 핵심은 분산에너지를 효율적으로 관리하는 것으로, AI와 IT 기술을 활용해 농업과 에너지를 결합한 새로운 산업 모델을 만들어갈 계획"이라고 밝혔다.

 

이어진 종합토론에서 좌장을 맡은 김홍상 농정연구센터 이사장은 “농업은 태양광을 받아 광합성으로 생산하는, 말 그대로 ‘햇빛 농사’”라면서 “그 햇빛을 전기로도 활용하자는 논의가 나오면서 고민이 깊어졌다. 영농형 태양광 확대에 앞서 농지 안정성과 농촌 지역사회의 구조를 함께 살펴야 한다”고 강조했다. 에너지 전환은 거스를 수 없는 흐름이지만, 농업·농촌의 본질적 가치와 장기적 안정성을 훼손하지 않는 방식으로 추진돼야 한다는 설명이다.

 

◇ 23년 운영 전제 신중해야···리스크는?

 

김규호 국회입법조사처 산업자원농수산팀 입법조사관은 “영농형 태양광 문제는 자칫 잘못 다루면 탄소중립에도, 농촌 소득 증대에도 역행하는 결과를 낳을 수 있다”며 “연금성 자산으로서의 농지 가치까지 고려해야 하는 민감한 사안”이라고 짚었다.

 

김 조사관은 현재 논의 중인 법안들이 23년 내외의 발전사업 기간을 전제로 하고 있다는 점을 언급하며 신중한 접근을 주문했다. 그는 “초기 연구 단계에서 8년 허가로는 수익성이 부족하다는 분석이 많았고, 20년 이상은 돼야 경제성이 나온다는 판단이 있었다”며 “23년이면 수익성은 담보될 수 있지만, 이 기간 동안 전력시장 구조 변화나 가격 변동 리스크에 대한 검토는 충분했는지 고민이 필요하다”고 말했다.

 

김 조사관은 시화지구 3공구를 중심으로 한 대규모 영농형 태양광 조성 계획과 관련해서도 “직접 PPA(전력구매계약)를 염두에 둔 것인지, 수요 기업과 어떤 논의가 진행되고 있는지 궁금하다”며 “경기도는 재정 여력과 전력 수요 측면에서 타 지자체보다 유리한 조건이 있을 수 있겠지만, 같은 모델이 다른 지역에도 확산 가능한 구조인지는 살펴볼 필요가 있다”고 덧붙였다.

 

또 ‘농촌 공간 재구조화 및 재생에너지 지구 지정 계획’과의 연계성에 대해서도 신중한 접근을 주문했다. 공간계획 차원의 접근 없이 개별 사업 위주로 추진될 경우 갈등이 반복될 수 있다는 설명이다. 김 조사관은 “수도권과 같은 도농복합 지역의 특수성을 언급한 뒤 “농업진흥 지역 여부뿐 아니라 개발제한구역(그린벨트) 규제와의 충돌 문제도 존재한다”며 “법적으로 가능하더라도 행정 실무에서는 적용이 매우 어려운 경우가 많다”고 짚었다. 도시 인접 농지의 경우 전력 대수요처와 가까운 장점이 있지만, 각종 공간 규제로 실제 사업 추진에는 상당한 제약이 따른다는 설명으로 읽힌다.

 

그는 영농형 태양광은 충분한 가능성이 있긴 하나 정교한 논의를 통해 △수익성 △시장 리스크 △공간계획 △농지 보호라는 네 가지 축을 함께 검토할 것을 제언했다.

 

◇ 제도·공간·사회 구조 전반에 대한 종합적 검토 필요

 

김태화 국립공주대 지역사회개발학과 교수는 고려대 양승룡 교수 연구팀의 분석 자료를 인용한 설명에서 “시장 가격 변동 위험과 제도적 불확실성을 고려하더라도 농가소득이 최소 2.3배에서 최대 3.1배까지 증가할 수 있다는 분석이 있다”며 “다만, 수익성이 존재한다는 사실은 제도 확산의 필요조건일 수 있으나, 지속 가능성을 담보하는 충분조건은 아니다”라고 설명했다.

 

초기에는 농업과 발전을 병행하더라도 시간이 지나면서 농업 비중이 점차 축소되고, 형식적 영농만 유지되는 단계로 전환될 가능성을 배제할 수 없다는 것이다. 그는 “궁극적으로는 제도상 농지로 분류되나 실제로는 발전 전용 토지로 기능하는 점진적 용도 변경이 발생할 수 있다”며 “농촌 경관과 공동체 변화 문제를 중요한 변수”로 제시했다.

 

실제 일부 지역에서는 태양광 도입을 둘러싸고 주민 간 갈등이 발생하고 있고, 농촌 관광 및 경관 자원을 중시하는 주민들과 소득 증대를 우선시하는 주민들 간 입장 차도 나타나고 있다.

 

김 교수는 “정부가 공익직불제 등을 통해 농업의 공익적 기능 유지를 정책적으로 지원하고 있는 상황에서, 에너지 확대 정책과 농촌 공익 기능 정책 간 상충 가능성도 검토해야 한다”고 제언하며 최근 시행된 농촌공간계획제도 및 농촌특화지구와의 관계 정립 필요성도 제기했다. 영농형 태양광은 농업 생산과 에너지 생산 기능을 동시에 갖는 복합적 형태로 기능별 공간 분리를 전제로 한 현행 제도 체계와 충돌할 가능성이 있다는 분석이다.

 

◇ 사용 기간 8년→20년 이상돼야 사업성 확보 가능

 

유찬희 한국농촌경제연구원 연구위원은 과거의 분석 결과를 언급하며 “사용 기간을 8년으로 설정하면 수익성을 확보하기 어렵지만, 20년 이상으로 전제할 경우 사업성이 일부 확보될 가능성이 있다”고 말했다. 정책 금리나 시설 비용도 중요하지만 결국 핵심 변수는 전력 가격이라고 강조한 그는 “미래 가격을 담보하지 못하는 상황에서 정책적 노력이 당초 기대한 성과로 이어질 수 있을지에 대한 고민이 필요하다”고 짚었다.

 

이어 최근 주목받는 사례로 경기 여주 구양리 사례를 언급한 그는 “해당 사례는 토지를 이미 보유하고 있다는 전제에서 출발했다”며 “토지를 확보하지 못한 상태에서 임차 후 사업을 진행할 경우 수익성은 크게 낮아질 수 있다”고 진단했다. 

 

농지 보전 문제를 핵심 쟁점으로 꼽은 그는 “최근 10년간 농지 전용 면적은 연평균 약 1만5천 헥타르에 달한다”며 “특별자치도 확대와 농지법 규제 완화로 지자체 재량권이 커지면서 전용 수요가 늘고 있다. 다만, 영농형 태양광이 차광 등으로 인한 단수 감소 수준을 넘어 실질적인 농지 면적 감소로 이어질 경우 식량 안보와 에너지 안보 간 정책 충돌이 발생할 수 있다”며 “형식적 영농 유지에 그치지 않도록 제도적 보완이 필요하다”고 말했다.

 

유 연구위원은 전남 신안군 사례를 언급하며 “1인당 월 5만 원 수준의 소득 배분이 인구 이동에 일정한 영향을 미칠 가능성도 배제할 수 없다”면서 “인센티브가 풍선효과를 낳을 가능성에 대한 충분한 사전 검토가 필요하다”고 말했다. 이어 “속도보다 중요한 것은 지속 가능성”이라며 “정책 추진 과정에서 잠재적 위험 요소를 충분히 점검해야 한다”고 짚었다.

 

 

◇ 환경성과 경제성 검증...속도 조절, 제도적 안전장치 필요

 

임송택 에코네트워크 연구소장은 “지속 가능 발전은 환경성·경제성·사회성이라는 세 축으로 평가해야 한다”며 “영농형 태양광은 환경성과 경제성 측면에서 일정 부분 성과가 확인됐지만 사회적 합의에 이르지 못해 갈등이 반복되고 있다”며 충분한 합의 없이 정책이 급하게 추진되고 있는 부분을 지적했다.

 

그는 “영농형 태양광과 별개로 농지 전용을 통한 농촌 태양광이 이미 확산되면서 전용 가능 토지는 평당 10만 원 이상으로 가격이 상승한 상태”라며 “임야·농촌 태양광과 영농형 태양광이 혼재되면서 부정적 인식이 확대된 측면이 있다”고 우려했다.

 

그는 이어 “현재 국내에서 운영 중인 영농형 태양광은 대부분 시범사업 형태로, 법적 기반이 미비한 상황”이라며 “일반 국민이 임야 태양광, 농촌 태양광, 영농형 태양광을 구분하기 어려운 구조 속에서 경관 훼손이나 주민 갈등 사례가 영농형 태양광 전체에 대한 부정적 인식으로 확산되고 있다”고 덧붙였다.

 

쌀농사의 경우 300평 기준 연 소득이 30만 원 수준으로, 평당 약 1천 원 수준에 불과한 반면, 염해부지 태양광 임대료는 평당 5천~6천 원, 최대 1만 원까지 형성돼 있다는 설명을 덧붙인 그는 “영농형 태양광의 경제성은 ‘있느냐 없느냐’의 문제가 아니라 경제성이 높을수록 형식적 영농으로 전환될 가능성에 대한 우려가 현실화 될 수 있다”고 짚었다.

 

그는 부작용을 줄이기 위한 제도적 장치로 일본 사례를 언급했다. 영농형 태양광 도입 당시 생산량이 기존 대비 80% 이하로 감소할 경우 설비를 철거하도록 법제화했는데, 유사한 안전장치를 설계하면 상당 부분 우려를 해소할 수 있다는 설명이다. 그러면서 “개별 민간사업 중심의 급속한 확대보다는 마을 단위 공공 모델을 중심으로 점진적으로 추진하는 방식이 바람직하다”며 “속도를 무리하게 높이기보다 제도적 기반과 사회적 합의를 충분히 다진 뒤 단계적으로 확대하는 것이 부작용을 최소화하는 길”이라고 강조했다.

 

◇ 농식품부, 영농형 태양광 제도 도입 위한 특별법 제정 추진 중

 

정부는 영농형 태양광 제도 도입을 위한 특별법 제정을 추진 중이며 연내 시행을 목표로 하고 있다. 당초 농지법 개정을 통해 영농형 태양광을 허용하는 방안을 검토했으나 의무 영농 회피 및 투기 가능성 등 제도적 보완 필요성이 제기되면서 별도의 특별법 제정으로 방향을 전환한 상태다. 현재 국회 소위원회에서 논의가 진행 중이며, 주요 쟁점에 대한 조율도 이어지고 있다.

 

포럼에 참석한 박해청 농림축산식품부 농촌에너지정책과 과장은 “영농형 태양광 허용 주체는 ‘실경작자’로 한정되고, 자경농, 임차 경작자, 마을 참여형 조합 등이 대상”이라며 “영농조합법인과 농업회사법인은 농지 소유 악용 사례 우려로 우선 제외됐다. 다만 재생에너지지구 제도를 통해 일부 법인 참여 방안은 별도로 검토 중”이라고 설명했다.

 

허용 지역은 농업진흥지역 외 지역을 원칙으로 하되, 일부 조건 하에서 진흥지역의 제한적 허용도 논의되고 있다. 개인별 면적 제한도 도입해 특정인의 과도한 독점을 방지하고, 계통 수용 한계를 고려해 지역 내 균형을 맞춘다는 방침이다. 타용도 일시사용 기간은 23년으로 가닥이 잡혔다. 다만, 농지 전용이 아닌 일시사용이라는 점을 분명히 했다. 또 시설 기준은 높이 2.5m, 기둥 간격 3m, 모듈 면적 30% 이하로 설정된다.

 

박 과장은 ”해외 사례와 달리 모듈 면적 제한을 둔 것은 농업 기능 유지를 전제로 한 조치”라며 의무 영농 관리 강화에 대해서도 설명했다. 그는 "농관원의 직불금 관리 체계와 별도의 관리 기관을 통해 현장 점검을 실시하고, 위반 시 과징금(수익의 3~5배), REC 회수, 원상복구 명령까지 단계별 제재를 적용한다"며 “공익신고자 제도와 포상금 제도도 도입해 허위 임차·명의 대여 등을 차단한다는 구상”이라고 말했다.

 

또한 “도시 거주 부재지주의 진입을 막기 위해 최소 3년 이상 실제 경작 이력이 있는 경우에만 신청을 허용하는 방안도 포함됐다”고 말했다. 공공부지 활용의 형평성 논란에 대해서는 “기존에도 공공부지를 임대해 수익을 창출하고 있다”며 “수몰 등 피해를 감수한 인근 마을에 우선 활용 기회를 주는 것은 공공적 활용의 한 방식”이라고 강조했다.

 

◇‘햇빛소득마을’ 500개 조성 목표

 

영농형 태양광의 수익성 논란과 관련해 정부는 장기고정계약 확대와 REC 가중치 등 제도적 보완을 관계 부처에 요청하고 있다. 특히 현행 RPS 제도 개편 가능성이 거론되는 만큼, 장기 수익 안정 장치 마련이 필요하다는 입장이다. 다만 기후에너지부가 전력 가격 인하 기조를 유지하고 있어, REC 제도 유지 여부와 장기 계약 단가 설정이 향후 제도 안착의 관건이 될 전망이다.

 

이에 대해서는 “영농형 태양광 도입 이후에는 농지 전용 방식의 태양광은 재검토하겠다”며 “사회적 갈등을 최소화하고 단계적으로 추진해 나가겠다”고 밝혔다.

 

 

이번 포럼을 주최한 국회 농림축산식품해양수산위원회 소속 어기구 위원장은 개회사를 통해 “영농형 태양광과 햇빛소득 모델은 농업 생산을 유지하면서 농가의 추가 소득을 창출할 수 있는 대안 중 하나”라며 “현장의 목소리를 충실히 반영해 상생의 농업과 에너지 전환을 위한 제도적 기반마련을 위해 노력하겠다”고 밝혔다.

 

어기구 위원장은 지난 23일 농업·농촌의 공간과 상품 가치를 종합적으로 높이기 위한 ‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’ 일부개정법률안을 대표발의했다. 이번 개정안에는 △‘농업·농촌디자인’의 법적 정의 신설 △농업·농촌과 식품산업 발전계획에 농업·농촌디자인 개발 촉진과 진흥 시책 포함 △디자인 연구개발(R&D)과 전문 인력 양성을 위한 국가·지자체 지원 근거 마련 등이 담겼다.