대한민국의 농촌은 지난 수십 년간 도시화되었고 농업은 공업으로 전환했다. 중앙집권적 국가 체제를 통해 빠른 경제 성장을 이룬 이면에는 수도권과 비수도권 간의 심각한 불균형이 초래됐다. 인구감소를 넘어 지방소멸이라는 용어가 일반화되고 있는 현실이 이를 방증한다. 

 

현재 대한민국의 모든 자원은 수도권 일극으로 집중되어 있다. 수도권은 인구, 자본, 산업의 과도한 집중으로 주거, 교통, 환경 문제가 날로 심각해지고 있는 반면에, 비수도권은 인구 감소와 경제 침체로 인해 소멸 위기에 처한 지역이 늘어나고 있다. 이러한 불균형은 대한민국의 지속 가능한 발전을 저해하는 근본적인 원인이자 극복해야 할 도전 과제가 되고 있다.

 

이러한 상황에서 지방분권은 이 문제를 해결하기 위한 과제가 되고 있다. 지역 주민이 자신의 삶에 직접 영향을 미치는 정책을 결정하고 실행할 수 있는 권한을 부여받는다면, 각 지역은 고유한 특성을 살려 창의적이고 지속 가능한 발전을 도모할 수 있을 것이다.

 

더욱이 지역의 역사성, 정체성, 환경적 요인 등을 통해 지역의 실정에 맞는 주민의 의사로 잘 사는 지역을 만들어 갈 수 있는 개연성도 확대될 것이다. 그러나 중앙정부가 대부분의 권한을 독점하고 있는 상황에서는 지방자치의 실질적 구현이 어려운 게 현실이다. 현행 헌법에서 지방자치에 관한 조문은 단 2개에 불과하기 때문인데, 이마저도 구체적인 내용 없이 선언적 의미만을 담고 있다. 

 

상호보완적인 중앙집권과 지방분권은 국가가 성장하면서 안녕과 발전을 강화할 수 있는 방향으로 통치구조를 재설계하는 것이 바람직하다. 다양성, 민주성, 보편성을 강화하는 방향으로 진화하는 것이 더 나은 삶의 질을 만들어 낼 개연성이 높기 때문이다.

 

지방분권형 개헌은 단순히 지방정부에 권한을 이양하는 것을 넘어 헌법적으로 지방자치와 균형발전을 강화하는 방향으로 이루어져야 한다.

 

먼저 국회 양원제 도입이다. 현행 단원제 국회를 상·하원으로 구성하는 양원제로 개편한다. 상원은 지역대표로 구성되며, 하원은 인구대표로 구성한다. 미국의 경우, 자치주의 대표자가 2명씩 선출되어 상원을 구성한다. 지역대표성이 존중되므로 지역발전은 최우선 국가과제가 되고 있다. 더불어 하원은 중·대선거구제를 도입하여 소수 정당의 정치적 참여 기회를 확대한다. 국민의 요구가 다양해지고 있는 시대적 환경에 부응해야 한다.

 

둘째로는 대통령제 개혁이다. 현재 많은 정치인과 전문가들이 5년 단임제에서 4년 중임제로의 개헌을 주장하고 있다. 4년 중임제는 대통령에 대한 책임성 강화하고, 임기의 탄력성이 확보되며, 항시 재선을 위해 국민의 의견을 중시하는 민주성이 향상될 개연성이 높아진다. 포퓰리즘 및 재임후 제왕적 통치 가능성에 대한 지적이 있지만 현행 5년 단임제의 한계를 극복할 것으로 판단된다.

 

셋째로는 지방정부의 실질적 권한 확대다. 자치입법권 확대가 가장 필요하다. 현행 ‘법령의 범위에서’를 ‘법률을 위반하지 않는’으로 개정해야 한다. 지방정부가 주택, 교육, 환경, 지역계획 등 분야에서 중앙정부의 법률과 별도로 독자적인 조례를 제정할 수 있도록 보장해야 한다. 지방정부가 지역의 실정에 맞는 자체적인 행정 조직을 구성하고 운영할 수 있도록 명시해야 한다. 더불어 지방정부가 필요에 따라 자체적인 세목과 세율을 신설하여 재정을 확충할 수 있도록 지방세 신설권도 확보해야 한다.

 

넷째로는 중앙·지방 간 협력 체계 강화다. '중앙지방협력회의'를 헌법에 명문화하여 중앙정부와 지방정부가 동등한 협력 관계를 유지할 수 있도록 해야 한다. 중앙지방협력회의에서 지방 관련 국가 의제를 논의하고, 지방의 의견을 중앙정부 정책에 반영해야 한다. 상향식·상호보완적 국정운영 패러다임으로 전환해야 한다. 현행과 같은 중앙정부와 지방정부가 일방적 관계에서 벗어나 국가를 운영하는 파트너로서 상호 협력관계를 구축한다. 정책의 방향과 핵심을 공동으로 결정하고, 집행 과정에서도 상호 협력해야 한다. 중앙과 광역, 광역과 기초도 같은 협력 체계를 마련해야 한다.

 

수도 규정 명문화로 행정수도 이전도 자유롭게 해야 한다. 이는 국가 기능의 분산 및 정부부처 재배치 용이성을 확보하고, 수도 지정에 대한 탄력성을 부여함으로써 지방분권 및 균형발전의 긍정적인 효과를 가져올 수 있다.

 

지방분권형 개헌이 이루어진다면 다양한 기대 효과를 얻을 수 있을 것이다. 첫째는 지역이 강력한 경쟁력을 가질 것이다. 각 지역이 고유한 특성을 바탕으로 자율적으로 발전 전략을 수립함으로써 경쟁력을 확보할 수 있다. 지방정부가 독자적인 정책수립 및 재원조달을 실행할 수 있게 됨으로써, 지역 특성에 맞는 창의적이고 효율적인 발전 방안을 모색할 수 있게 된다. 대표적인 사례라 스위스다. 강력한 지방분권은 강력은 지방을 낳는다.

 

둘째는 국토의 균형발전을 실현할 수 있을 것이다. 모든 지역이 스스로 정치, 경제, 사회, 문화적 질서를 만들어 갈 수 있다. 수도권과 비수도권 간 격차를 완화하고, 모든 국민이 동등하게 발전 혜택을 누릴 수 있게 된다. 지방정부의 자치권 강화는 지역 간 불균형을 해소하고 전국이 고르게 발전할 수 있는 토대를 마련할 수 있다. 자치권은 지역문화창조의 새로운 디딤돌이 될 것이다.

 

셋째는 민주주의가 꽃필 것이다. 주민에 의한, 주민을 위한, 주민의 지역이 창조될 것이다. 주민 참여가 활성화되어 풀뿌리 민주주의가 강화된다. 지역 주민들이 자신의 삶과 직결된 정책 결정에 더 많이 참여할 수 있게 되면서, 민주주의의 질적 향상을 기대할 수 있다. 참여는 변화를 만들고, 변화는 창조를 이룰 것이다.

 

넷째는 국가 경쟁력이 제고될 것이다. 지방의 자율성과 창의성이 높아짐에 따라 국가 전체의 경쟁력이 향상될 수 있다. 다양한 지역에서 혁신적인 정책과 산업이 육성되면서 국가 전체의 발전 동력이 강화될 수 있다. 전국의 모든 지자체가 개인적, 사회적 향상을 위해 약진할 것이다. 지역발전의 권리와 의무가 주민에게 있기 때문이다. 지역발전은 곧 국가발전으로 이어질 것이다.

 

다섯째는 중앙정부와 지방정부의 역할이 명확히 구분되고, 지방정부의 자율성이 보장됨에 따라 행정의 효율성이 높아질 것이다. 스스로 결정하고 실행하고 통제하는 기능을 감당해야 한다. 그간 형식적 소비적 감사행정을 넘어 새로운 질서가 생겨날 것이다.

 

이러한 지방분권형 개헌은 이상적으로 보이지만, 현실적으로는 여러 도전에 직면할 수밖에 없다. 제 도전을 극복해야 새로운 시대가 열린다. 과거의 문법으로 미래를 열 수 없다.

 

◇단계적 권한 이양으로 충격 완화 

 

중앙정부는 권한 이양으로 인해 기존의 통제력을 잃게 될 가능성이 있으며, 이는 정치적 갈등을 초래할 수 있다. 또한 일부 기득권층은 자신들의 이익이 침해될 것을 우려하며 반대할 가능성이 크다. 중앙정부와 지방정부의 역할을 명확히 구분하고, 상호 협력 체계를 구축하여 win-win 전략을 수립해야 한다. 기득권층에게도 지방분권이 가져올 수 있는 새로운 기회와 이익을 제시하여 설득해야 한다. 단계적인 권한 이양을 통해 급격한 변화로 인한 충격을 완화할 수 있다.

 

낮은 재정 자립도는 지방분권을 가로 막는 가장 큰 어려움이다. 많은 지방자치단체가 재정 자립도가 낮아 중앙정부의 지원 없이 독립적으로 운영하기 어려운 상황이다. 이는 실질적인 지방분권을 어렵게 만드는 요인이다. 이를 극복하기 위해 지방세 신설 권한을 부여하고, 재정 분배 구조를 개선해야 한다. 지역 특성에 맞는 산업 육성을 통해 지방의 경제력을 강화해야 한다. 중앙정부의 재정 지원을 단계적으로 줄이고, 지방정부의 자체 재원 확보 능력을 키우는 정책을 실시해야 한다.

 

지방정부 간 협력 부족이나 경쟁 심화로 인해 갈등이 발생할 가능성도 존재한다. 이는 국가 전체의 균형 발전을 저해할 수 있다. 중앙정부는 중재 역할을 수행하며 상생 발전 모델을 제시해야 한다. 지방정부 간 협력 사업에 대한 인센티브를 제공하여 상호 협력을 장려해야 한다. '중앙지방협력회의'와 같은 제도적 장치를 통해 지방 간 소통과 협력을 강화해야 나가야 한다.

 

무엇보다 국민적 합의가 중요하다. 일부 국민들은 지방분권에 대해 회의적인 시각을 가지고 있으며, 이는 개헌 추진 과정에서 중요한 장애물이 될 수 있다. 지방분권의 필요성과 기대 효과에 대한 적극적인 홍보와 교육이 필요하다. 시민사회와 전문가 그룹이 참여하는 공론화 과정을 통해 국민적 공감대를 형성해야 한다. 2026년 지방선거와 함께 국민투표를 실시하는 등 국민의 의견을 직접 반영할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

 

더불어 지방정부가 증대된 권한을 효과적으로 행사할 만한 역량이 부족하다는 우려를 제기하곤 한다. 지방정부 공무원들의 전문성을 강화하기 위한 교육 프로그램을 확대해야 한다. 중앙정부와 지방정부 간 인적 교류를 활성화하여 경험과 노하우를 공유해야 한다. 성과 평가 시스템을 도입하여 지방정부의 책임성을 강화해야 한다. 더하자면, ‘해봤어?’라는 질문이 있다. 아직 경험해 보지 못한 일을 미리 겁먹고 피하고자 할 때 쓰는 표현이다. 아직 해보지 않은 일이다. 가보지 않은 길이다.

 

지방분권형 개헌은 새로운 대한민국을 위한 시작이다. 균형발전과 지방분권은 단기간에 이루어질 수 없는 장기적 과제다. 하지만 지금 우리가 첫걸음을 내딛지 않는다면 미래는 더욱 암담해질 것이다.

 

지방분권형 개헌은 단순히 행정 체계의 변화가 아니라 대한민국의 미래를 좌우할 중요한 선택이다. 이를 통해 수도권 과밀화와 비수도권 소멸이라는 양극화를 극복하고 모든 국민이 어디서나 행복하게 살 수 있는 사회를 만들어갈 수 있다.

 

물론 이 과정에서 다양한 도전과 갈등이 있을 것이다. 하지만 이러한 어려움을 극복하기 위한 노력 자체가 대한민국 민주주의와 사회적 연대의 성숙도를 높이는 계기가 될 것이다. 국가 균형발전을 헌법적 가치로 삼고 모두가 함께 성장하는 새로운 대한민국을 향해 나아가야 한다. 지방분권형 개헌은 단순히 제도의 변화가 아니라 국민 모두에게 더 나은 삶과 더 큰 희망을 제공하는 길이다. 우리의 선택에 따라 대한민국의 미래는 달라질 것이다. 이제는 행동할 때다.